作者：蔡昉（中國社會科學院國家高端智庫首席專家）

　　習近平總書記強調，勞動者素質對一個國家、一個民族發展至關重要。在即將進入的“十五五”時期，為有效積極應對老齡化、少子化、結構性就業矛盾和人工智能對就業的影響等一系列重大挑戰，要求加快重塑人力資本培養模式，顯著提高人口綜合素質。主要目標和抓手是按照發展階段的要求，推動公共教育支出水平提升，整合教育資源和統籌公共投入，明顯提升教育資源配置的均衡性和公平性，推動學前和高中階段教育納入義務教育體系。

　　人力資本培養面臨的新挑戰

　　在“十五五”時期，我國經濟保持合理增長速度，既面臨挑戰，也充滿機遇，挑戰與機遇彼此交織、相輔相成。按照預期目標，在這期間我國要跨越世界銀行定義的中等偏上收入階段，進入高收入國家行列，為2035年成為中等發達國家打下堅實的基礎。達到這樣的發展目標，必須積極應對人口趨勢性特征帶來的挑戰。首先，我國總人口和勞動年齡人口將繼續處于負增長。在供給側保持合意的潛在增長率，要求把增長動能轉換到人力資本和生產率驅動軌道上。其次，我國將從中度老齡化階段進入重度老齡化階段，預計65歲及以上人口比重將從2024年的15.6%提高到2032年的21.1%。最后，這個時期也是漸進式延遲法定退休年齡政策實施進入軌道的關鍵期。這些都對全人群全生命周期的技能培養提出緊迫需求。

　　隨著我國經濟發展和人口轉變雙雙進入新階段，一方面，實現高質量發展對技能的要求大幅度提高；另一方面，勞動力年齡結構顯現出以“一老一小”為特點的分布，人力資源數量和技能的供需之間顯現出一定的不匹配。這標志著我國就業面臨的主要問題，已經從總量性矛盾轉變為結構性矛盾，如果不能完好應對，會導致結構性和摩擦性失業率上升，以及就業質量降低。與此同時，人工智能、機器人和其他智能體在越來越多行業得到應用，替代了一部分崗位，預期將對就業產生全面沖擊，同樣造成結構性就業矛盾。面對這些挑戰，培育獨特的人力資本則是個人層面應對沖擊的最有效防線。

　　一般來說，未來出現沖擊的風險，要求人們未雨綢繆地作出預估和判斷，針對不同的情形制定因應策略和行動方案，方能做到有備無患。特別是，人工智能對就業的沖擊和挑戰，已經不再是一個針對可能性的預判問題，而主要是面對必然性的應對問題。在最理想的情景下，我們期待有目的地塑造未來。轉變人力資本培養模式、顯著提高公共教育投入、縮小人口群體之間人力資本稟賦和培養差距，以形成與新質生產力相適應的新人力資本和新人口紅利，最有可能造就這種理想的情景。

　　人力資本培養面臨的新任務，既要體現在勞動力和人才培養規模的積累以及投入水平的提高上，由于教育和培訓領域顯現的新特征，更要求推動人力資本培養模式實現重要的轉變。綜合數量和質量兩方面要求，可以說我們面臨的任務是，遵循全生命周期每個階段的獨特需要，沿著拓展人力資本內涵與外延的路徑，重塑人力資本培養模式。

　　面向未來的人力資本培養模式

　　從現代化的共同特征和中國式現代化的中國特色出發，結合一般規律和經驗事實，把握事物的內在邏輯和因果關系，可以從我國高質量發展新要求、勞動力的“一老一小”結構特點、面對以人工智能為代表的新技術就業沖擊，認識人力資本培養呈現的一些新特征，總結這些變化性特征對人力資本培養模式的新要求，進而概括對教育和培訓體制進行深刻改革的原因和依據。

　　人工智能顛覆性突破和替代所有類型崗位的可能性，使得教育不再是個人或家庭之間的競賽，而成為人類智能與人工智能之間的競賽。只有找到并培養起仍然優于人工智能的人類特殊能力，人類才能在這場競賽中完勝。顯而易見的是，智能體通過自動化，將在以操作性和重復性為特點的體力型工作以及依靠認知能力的智力型工作上替代勞動者。不過，迄今為止人類能力仍然保有的相對優勢之一，表現在與情感、態度和性格特質相關的綜合能力上，為此需要著重培養非認知能力，據以開發出在隱性知識、實踐智慧中蘊藏的人類獨特能力。

　　少子化和老齡化的人口趨勢性特征，以及人工智能不可避免帶來的就業沖擊，把人力資本的培養延伸到教育適齡人口和學校教育范圍之外，要求作為一個全生命周期和全社會過程來實施。一是非認知能力的培養，更倚重兒童早期發展和學前教育。二是培養勞動者對勞動力市場的調適能力，要求更通識的教學內容，更注重培養軟技能，以及學習和再學習的能力。三是各個年齡勞動者群體的技能更新，要求培訓和再學習滲透于工作生命的每個階段。

　　僅僅以受教育年限、工作年限這樣的指標衡量人力資本，既不能充分揭示人類能力的相對優勢，不能顯示所有培養環節的必要性和效果，也不能完全反映勞動者個人的實際能力。對個人來說，越來越需要在教育、培訓、實踐中學，以及在再教育、再培訓、再實踐的循環往復中不斷提高能力和更新技能。對用人單位來說，以學歷、文憑、工齡和技能證書等預先評價勞動者的難度加大，需要更多采取“試錯法”篩選，導致較多的跳槽和轉崗，使得勞動關系不再像以前那樣穩定。對社會來說，教育和培訓的社會效益或正外部性特征更加突出，涉及代際關系的決策、生育意愿的塑造、人類與人工智能及機器（人）之間的競爭等。

　　因此，人力資本培養越來越倚重公共投入，以便包括更廣泛的能力培養內容、覆蓋全人群全生命周期、覆蓋幾乎所有的經濟社會領域。此外，在更高的經濟社會發展階段上，教育不僅作為促進發展的手段，而且越來越體現人的全面發展這一目的本身。這表明，對人力資本培養模式的新要求，首先體現在公共投入的擴大上。一方面，要求政府特別是中央政府承擔更大的人力資本培養支出責任，以體現更大的均等化和公平性。另一方面，人力資本培養的公共投入水平要有一個大幅增長，必然要求超越“占GDP比重4%”這個既定的教育公共投入基準。

　　關鍵領域和機會窗口

　　人力資本培養作為公共品的性質越來越突出，必然要求提高政府投入水平和均等化程度。與此同時，這樣做也越來越具有可行性。2023年，我國人均國內生產總值為12614美元，已大幅度高于世界所有國家和地區的中位水平（7907美元）。然而，公共教育支出占GDP比重4%這個指標，仍然處于世界的中位水平，可見還有提高的必要性和空間。在瞄準教育發展的核心目標，即通過把學前和高中階段教育納入義務教育范圍，延長義務教育年限的基礎上，在一系列拓展的人力資本培養目標上，都有具體的改革任務，也都存在著對應的機會窗口。

　　這類機會窗口主要來自人口年齡變化的時間差，即少子化趨勢可在一定程度上抵消老齡化的不利結果，既有助于緩解總人口撫養比的上升幅度，也可以騰挪出部分教育和培訓資源。在現實中的一種表現是，“十五五”期間14歲及以下兒童人口占比仍將大幅下降，少兒撫養比明顯降低。另一種表現是，各級各類學校及幼兒園的資源在不同程度上產生閑置的現象。具體來說，目前幼兒園、小學、初中和中等職業學校的數量都在減少，雖然普通高中和普通高校的數量仍在增加，終究會由于少子化而式微。這都意味著，人口機會窗口提供了產生削峰填谷效應的機會，有助于達到人力資本培養目標和模式轉變的要求。

　　首先，資源整合和資金統籌。推動托幼階段行政管理一體化改革，通過托兒所和幼兒園資源的整合，提高入托率和入園率及其均等化水平；利用義務教育階段資源稀缺程度緩解這個難得的機會窗口，實現農民工隨遷子女在義務教育階段全部進入公立學校（園）的要求；推動兒童早期發展，特別加強對農村嬰幼兒健康和能力發展的積極干預，把各種試點項目整合到教育體系，加大公共資源投入的保障力度。

　　其次，延長義務教育年限。酌情將學前和（或）高中階段的部分年限納入義務教育范圍，普及十二年義務教育，提高未來勞動者的受教育年限。整體來說，這個舉措具有財政上的可行性。一是實現代際共擔。人工智能極大提高生產率是一種確定的前景，預支未來生產率提高的成果，用來推動更高質量發展，不是寅吃卯糧，而是借雞生蛋。二是整合各級各類教育資源。通過動態地重新配置教育資源，可以折長補短，擴大可用資源總量。三是在更高的統籌層次上，以推進教育資源均等化配置提升效率。

　　最后，合理利用中等職業教育資源。雖然中等職業教育規?？傮w趨于縮小，但這只是這類教育資源在年齡結構上的錯配，而不是職業教育和培訓需求的絕對減少。通過兩種調整方式有望提高中等職業教育資源的利用率和效率，更好挖掘人力資本培養潛力。一是將部分中等職業教育資源轉移到在職培訓中，為經歷結構性就業矛盾沖擊的勞動者以及延遲退休年齡群體提供技能培訓。二是在中等職業教學中加大通識性內容的比重，提高學生通用技能、軟技能、實踐中學習的能力與再學習意愿和能力，以適應未來勞動力市場的變化。