作者：席鵬輝（中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、財經戰略研究院財政研究室副主任）

　　黨的二十屆三中全會就深化財稅體制改革作出重要部署，明確提出“深化零基預算改革”。今年《政府工作報告》提出，開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新。何為零基預算？為什么要實施零基預算改革？

　　“零基預算”是指從“零”開始編制預算，在預算編制時不考慮以往預算安排基數，根據實際需求、財力狀況、事項輕重緩急等統籌核定支出預算。我國預算管理長期實施增量預算管理模式，在編制預算時，往往把各項目上一年度預算數作為“基數”，根據工作變化進行增減調整。這種方法工作量較小、易于操作，預算收支連續性較強，但容易導致財政資金分配固化，影響資金利用效率，可能造成財政資金的積壓和浪費。實行零基預算，旨在打破“基數”依賴，以零為基點，對所有預算項目重新評估，并根據優先級排序確定預算支出。相較原來的預算編制方式，零基預算能夠有效壓減非重點、非剛性支出，整合低效重復的分散資金，最大限度提高財政資金使用效益。

　　為什么要在當下實施這項改革？零基預算改革有助于推進現代預算改革。預算集中體現了政府收支活動及職能范疇，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。黨的十八屆三中全會明確提出改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度。圍繞這一目標，我國政府預算改革以全口徑預算管理、預算公開、績效管理、法治化建設為核心，持續推動預算管理的制度化、透明化、科學化和法治化。零基預算改革正是實現這一改革目標的重要一步。

　　零基預算改革也有助于及時合理改變收支規模及范圍，助力財政政策提質增效。為適應復雜多變的經濟形勢和外部沖擊，我國連續多年實施積極的財政政策，進行大規模減稅降費、擴大專項債規模、提高赤字率。今年要實施更加積極的財政政策，這就要求政府收支結構不斷調整，政策工具持續優化。

　　零基預算改革還是財政緊平衡背景下的主動應對之策。2024年，我國一般公共預算收入為219702.12億元，完成年初預算的98.1%，較上年增長1.3%。2025年一季度，我國一般公共預算收入同比下降1.1%，政府性基金收入同比下降11%。整體上，我國財政運行處于緊平衡狀態。零基預算改革通過績效評估和優先排序，能夠將有限財政資源優先用于重大戰略任務和重點民生項目。

　　黨的十八大以來，我國不少地區已經開始零基預算改革試點。比如廣東、陜西等地2015年開始在省級層面推進零基預算試點改革，這一時期的改革重點是建立省級各部門基本支出定員定額標準體系和項目支出保障重點。2023年開始，安徽率先在全省層面實施零基預算改革，當年通過清理省級185項支出政策，安徽省預算部門項目數較改革前下降22%，清退壓減資金88.7億元。中央層面，財政部等16個中央部門2024年率先開展零基預算改革試點，加強項目梳理、評審、優化，推動打破支出固化格局。

　　財政支出規模直接關系各地各部門切身利益，零基預算改革牽一發動全身。這要求改革過程中，必須加強頂層設計，有序推動改革。

　　一是持續提高預算統籌能力。零基預算改革不能僅在某些支出領域推進，也不能局限于某個預算體系，否則會損害零基預算的改革成效，也可能進一步割裂有限預算資源。需加快提高預算統籌能力，強化財政資源和預算統籌，將不同預算體系及不同類型收支活動全部納入預算統籌管理，這是零基預算改革持續推進的前提條件。

　　二是強化頂層設計并建立跨部門協同機制。零基預算改革涉及多方主體，如果沒有頂層設計，零基預算改革在各地各部門推進難度很大。加強頂層設計和建立跨部門協同機制是破解改革碎片化、提升政策執行效率的關鍵。需通過制度性安排打破部門壁壘，確保政策目標與財政資源的合理科學匹配。

　　三是建立科學且規范的預算績效管理。零基預算的優先排序環節，往往需要通過預算績效評價并將評價結果運用到預算編制?？茖W化、規范化和具有可信度的績效管理是實現零基預算改革目標的基礎保障，預算績效管理需合理確定并科學量化不同部門的績效目標。

　　四是完善零基預算改革配套措施。年度重點保障事項清單及支出標準體系建設等是零基預算編制的基礎工作，需根據實施情況、資金使用績效等動態調整及完善。無論是事前項目評估排序、支出政策清理，還是事中績效追蹤及事后績效評估，都需要持續充足的專業性人才投入和技術支持。要完善相關配套政策，確保改革順利推進。