作者：劉志鵬（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院講師、北京師范大學(xué)農(nóng)村治理研究中心研究員）

　　黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，2018年中央一號文件公布全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同年9月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年》提出要發(fā)掘和總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮引領(lǐng)區(qū)示范作用。2019年中央多部委聯(lián)合開展鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興開展，推動健全鄉(xiāng)村治理體系。2021年中央一號文件再次提出，開展鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)示范創(chuàng)建工作，創(chuàng)建民主法治示范村。示范項(xiàng)目的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，必將顯著地改變鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和效能，成為鄉(xiāng)村振興的重要政策工具。

　　歷史與現(xiàn)實(shí)交匯的治理工具

　　在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，公共管理者就認(rèn)識到“崇賢旌善，王教所先”，認(rèn)為可以通過樹立示范人物向社會傳遞治理信號，從而爭取農(nóng)民對國家政策的支持。而近現(xiàn)代則是通過對農(nóng)民中的“積極分子”進(jìn)行榜樣宣傳，鼓勵普通群眾開展“比、學(xué)、趕、幫、超”等活動，先進(jìn)帶后進(jìn)推行政策。而人物示范外，我國也出現(xiàn)了諸如大寨和大慶等同樣遵循人物示范運(yùn)行機(jī)制的政策示范點(diǎn)，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，也出現(xiàn)了“樣板村”“示范村”等示范點(diǎn)。可見典型示范產(chǎn)生于傳統(tǒng)時期，貫穿于中國國家治理的歷史之中，并在當(dāng)下發(fā)揮著新的作用。

　　鄉(xiāng)村振興示范項(xiàng)目有著以下四個主要特征，一是競爭性，示范項(xiàng)目通過公開競爭性的差額評比產(chǎn)生，一般都具有自主申報、材料審核、實(shí)地檢查等過程；二是規(guī)范性，示范項(xiàng)目的評比標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)組成都是基于部門文件的評比通知，評比的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)明確；三是周期性，示范項(xiàng)目評比周期一般為2-3年，長的有6年，短的為1年，且近年來有逐漸縮短的趨勢；四是動態(tài)性，某地獲評示范項(xiàng)目稱號并非永久的，新的評選周期開始后，獲評的示范點(diǎn)還需重新參與評選或接受復(fù)查，不合格者會被立刻“摘牌”。由此可見，示范項(xiàng)目評比既有“示范”的作用，又有“評比”的特征。示范產(chǎn)生的必經(jīng)過程便是“評比”，即通過動員式的評比才能優(yōu)中選優(yōu)，向全社會展示“示范”的內(nèi)容。即“評比”是針對過程的描述，而“示范”則是針對結(jié)果狀態(tài)的總結(jié)，這就形成了示范促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行的兩個路徑基礎(chǔ)。

　　政策信息可視化與信息模糊的改善

　　示范項(xiàng)目可以釋放出包含著國家治理目標(biāo)和國家意志的信號和信息促成基層執(zhí)行政策，并通過檢查評估檢驗(yàn)執(zhí)行效果。作為一個地域遼闊的國家，漫長行政鏈條所帶來的基層政策執(zhí)行偏差一直與國家治理的歷程相伴，農(nóng)村地區(qū)政策執(zhí)行中長期存在著“最后一公里”困境，鄉(xiāng)村示范項(xiàng)目評比則可以幫助打通“最后一公里”。一方面，鄉(xiāng)村振興是面向農(nóng)村的全新國家戰(zhàn)略，農(nóng)村基層政府可以通過示范項(xiàng)目的明確標(biāo)準(zhǔn)快速掌握國家戰(zhàn)略要求，根據(jù)量化細(xì)致的評分標(biāo)準(zhǔn)可以較為完整地了解到上級政府的意圖，即作為政策可視化的存在，示范項(xiàng)目為基層鄉(xiāng)村政策執(zhí)行提供了樣板，使得上級政府的意圖可以更好地貫徹到農(nóng)村基層。另一方面，示范項(xiàng)目的動態(tài)性使得其在評比過程中面臨著周期性的自上而下檢查以及自下而上的匯報，成為上級政府評價追蹤農(nóng)村基層地區(qū)政策執(zhí)行過程和評估政策執(zhí)行績效的有力抓手，從而實(shí)現(xiàn)上下級政府信息的溝通。此外，示范項(xiàng)目還有助于促進(jìn)橫向政府間的信息溝通。示范項(xiàng)目評選為農(nóng)村基層政府之間的信息分享搭建了平臺，促進(jìn)創(chuàng)建示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)交流學(xué)習(xí)乃至模仿，推動政策擴(kuò)散。而多樣化的示范項(xiàng)目為不同自然條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r的村莊提供了多樣化的發(fā)展選擇，防止重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，有助于降低行政成本。

　　評比動員常規(guī)化與有序開展治理活動

　　作為“常規(guī)運(yùn)動”，周期性開展的示范評比會促使基層政府有序轉(zhuǎn)移注意力，改變我國政府“刺激-反應(yīng)”的被動注意力分配模式。“上面千根針，下面一條線”是我國基層農(nóng)村治理面臨的基本環(huán)境。而在此復(fù)雜的環(huán)境中，受有限理性的影響，基層治理者不能同時關(guān)注所有的目標(biāo)、備選方案及其備選方案的后果，進(jìn)而引發(fā)注意力集中于某些方面并忽視另一些方面。因此，在多頭管理和注意力稀缺的約束條件下，基層政府行為就成為了分配決策者注意力的過程，基層政策執(zhí)行效果很大程度上受基層治理主體注意力分配的方向影響。示范評比依靠“運(yùn)動式”的創(chuàng)建模式存在，需在一定時期內(nèi)集中人力物力，成為引導(dǎo)各級政府各部門注意力良性轉(zhuǎn)移的工具。而“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總體要求需要根據(jù)鄉(xiāng)村治理和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律有序?qū)崿F(xiàn)，各級政府有計(jì)劃、分批次發(fā)布示范項(xiàng)目則能夠幫助基層農(nóng)村治理主體根據(jù)本地當(dāng)前的發(fā)展階段自由選擇“創(chuàng)建”的項(xiàng)目，有序引導(dǎo)基層政府轉(zhuǎn)移注意力，有助于資源有限的基層政府在特定時期內(nèi)聚焦于一項(xiàng)工作，也有助于全國各地階梯式推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升治理的有效性。因此，示范評比因其靈活的特性使得政府注意力可以有序地在多個線程任務(wù)之間切換，防止一哄而起和無序建設(shè)。

　　協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)常設(shè)化與政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化

　　示范項(xiàng)目評比通過建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，促進(jìn)涉農(nóng)部門執(zhí)行的協(xié)同性。20世紀(jì)70年代興起的新公共管理運(yùn)動將私營部門的分權(quán)、競爭和市場化借鑒到政府部門，一度增強(qiáng)了政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率，卻強(qiáng)化了政府中的部門主義。隨著社會治理主體的廣泛性，客體的復(fù)雜性顯現(xiàn)，單一政府部門顯然無法單獨(dú)應(yīng)對自己領(lǐng)域存在的問題，因此強(qiáng)調(diào)部門協(xié)作，追求“1+1>2”是必然趨勢。但是，傷筋動骨式的機(jī)構(gòu)改革不可能天天出現(xiàn)，否則會極大地挫傷行政效率和政治權(quán)威，而競爭性的示范項(xiàng)目評比則為部門協(xié)作提供了制度路徑。在評比之初，涉農(nóng)各部門以拼湊組合的方式成立臨時“指揮部”，卻隨著評比的推進(jìn)演變成長期性的協(xié)調(diào)組織，成為打破部門之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)功能整合的橋梁。更為重要的是，示范評比強(qiáng)化了黨在政府機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。在社會主義國家，執(zhí)政黨是增強(qiáng)社會的向心力和凝聚力的核心力量。黨的十八大以后，治理思路逐漸轉(zhuǎn)而實(shí)行“黨政分工”而非“黨政分開”。2018年3月，新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化了黨在日常的國家治理中的協(xié)調(diào)作用，越來越多的示范項(xiàng)目協(xié)調(diào)組織設(shè)置在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)了黨的十九大報告提出的“把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實(shí)處”的要求。

　　“示范前行”的國家治理之路

　　由此可見，在推動實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路上，示范項(xiàng)目這一來自于歷史智慧的治理工具完全可以在新時代發(fā)揚(yáng)光大，這正是中國共產(chǎn)黨人薪火相傳，繼往開來的生動寫照。當(dāng)前，政府治理的外部社會環(huán)境正朝著高模糊性和高沖突性變化，具有不確定性、非經(jīng)常性、跨部門性、任務(wù)繁復(fù)性的治理任務(wù)此起彼伏，而韋伯式的科層制不可避免地存在一定的不完備性和治理困境，難以適應(yīng)社會變革要求。典型示范則可以促進(jìn)治理主體間信息溝通，注意力的有序轉(zhuǎn)移和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，提高公共組織運(yùn)行的效率，優(yōu)化治理主體對外部環(huán)境快速變化的反應(yīng)能力，強(qiáng)化功能區(qū)塊的協(xié)調(diào)。整合通過試驗(yàn)試點(diǎn)等“泥濘前行（Muddling Through）”所獲得的經(jīng)驗(yàn)，加以推廣和擴(kuò)散，最終將國家意志貫徹到基層農(nóng)村，提升我國各級政府基于漫長行政鏈條的政策執(zhí)行績效，實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，我們或?qū)⑻綄こ鲆粭l“示范前行”（Modeling Through）的新時代國家治理現(xiàn)代化之路。

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