作者：伯納德·霍克曼（Bernard Hoekman）（意大利佛羅倫薩歐洲大學(xué)研究所教授）

　　在世界貿(mào)易組織（WTO，以下簡稱“世貿(mào)組織”）的支持下，許多發(fā)展中國家得以實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，部分原因在于貿(mào)易開放鼓勵了跨境投資流動，使企業(yè)能夠以專業(yè)化的方式參與全球價值鏈。然而，以規(guī)則為基礎(chǔ)的全球貿(mào)易體系正在面臨挑戰(zhàn)。

　　世貿(mào)組織作用受限

　　一些經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家認為，中國出口的成功一定程度上歸功于中國企業(yè)多年來受到的所謂“不公平優(yōu)惠政策”。在他們看來，反傾銷和關(guān)稅等貿(mào)易保護措施不足以確保一個公平的競爭環(huán)境，一些成員國試圖重新評估對單一貿(mào)易伙伴的高度依賴所帶來的風險。此外，還有許多國家開始利用貿(mào)易政策來減少溫室氣體排放，保護全球生物多樣性。

　　一些貿(mào)易大國單方面訴諸貿(mào)易政策，從出口管制到以滿足特定生產(chǎn)要求為進口條件，其貿(mào)易措施與扶持性產(chǎn)業(yè)政策相輔相成，目的是維護經(jīng)濟安全和國家安全，又或者是為了應(yīng)對全球變暖、捍衛(wèi)自身的價值理念。相關(guān)政策給企業(yè)發(fā)展帶來了很多不確定性，增加了投資風險溢價，促使國際供應(yīng)鏈進行重組。由于美國在2019年阻止世貿(mào)組織上訴機構(gòu)的運行，面對不再遵守或者選擇性執(zhí)行WTO規(guī)則的國家，那些受到不利影響的國家利用WTO爭端解決程序的能力受到極大限制。

　　作為通過談判和多邊機制解決貿(mào)易沖突的全球性機構(gòu)，世貿(mào)組織在這方面的表現(xiàn)并不令人滿意。成員國之間存在的分歧阻礙了各方就修改規(guī)則達成一致。相反，許多成員國選擇優(yōu)先推進了特惠貿(mào)易協(xié)定的談判。世貿(mào)組織數(shù)據(jù)顯示，截至2023年8月，共有360個歧視性貿(mào)易協(xié)定，包括大型區(qū)域協(xié)定《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》等。

　　為了使世貿(mào)組織更好地發(fā)揮作用，其成員國必須認識到，與過去相比，如今的貿(mào)易議程越來越傾向于利用貿(mào)易政策實現(xiàn)非貿(mào)易目標，經(jīng)濟和國家安全問題以及應(yīng)對氣候變化已成為許多國家優(yōu)先考慮的問題。一方面，經(jīng)濟大國之間的信任危機使得他們難以進行真誠的談判，不利于重新審視現(xiàn)有的WTO規(guī)則。另一方面，單邊貿(mào)易措施的日益盛行，以及一些貿(mào)易大國“武器化”貿(mào)易政策的意圖，反而增加了多邊談判的動機，以防止基于規(guī)則的開放貿(mào)易體系解體。

　　2022年6月12—17日在瑞士日內(nèi)瓦舉行的世界貿(mào)易組織第12屆部長級會議呼吁維護多邊貿(mào)易合作，此次會議達成了近十年來第一個新的多邊協(xié)定——《漁業(yè)補貼協(xié)定》。世貿(mào)組織成員表示要努力重建一個有效的爭端解決機制，并完善世貿(mào)組織的相關(guān)工作慣例。部長們將在2024年2月底在阿拉伯聯(lián)合酋長國阿布扎比舉行的第13屆部長級會議上評估相關(guān)進展和提議。

　　協(xié)調(diào)好制度差異

　　當前，世貿(mào)組織成員國面臨著許多挑戰(zhàn)，包括確保食物等基本供應(yīng)、管理貿(mào)易政策的溢出效應(yīng)、降低經(jīng)濟活動的碳強度等。中國面臨的任務(wù)則是捍衛(wèi)現(xiàn)有的國際貿(mào)易規(guī)則及其權(quán)利，同時探索多邊合作的新可能，促進中國和低收入發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長，并發(fā)揮貿(mào)易在應(yīng)對全球變暖中的作用。

　　作為世界上最大的商品出口國，中國受益于開放的多邊貿(mào)易體制，同時也是許多世貿(mào)組織成員國的主要市場。中國可以在第13屆部長級會議上發(fā)揮作用，加強世貿(mào)組織在解決貿(mào)易沖突和服務(wù)政策對話方面的能力。除了進出口限制和工業(yè)補貼等帶來一系列問題，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展背后的技術(shù)進步需求也要求重新審視國際貿(mào)易規(guī)則。

　　世貿(mào)組織成員國之間政治和經(jīng)濟制度各不相同。我們需要做的是，在基于規(guī)則的開放貿(mào)易秩序中，協(xié)調(diào)好制度差異可能帶來的貿(mào)易摩擦。中國不可避免地在這方面發(fā)揮核心作用，這不僅是因為其經(jīng)濟活動的管理方式，更重要的是中國在全球貿(mào)易中所占的規(guī)模和市場份額。

　　面對日益增多的補貼等產(chǎn)業(yè)政策，處理好國際溢出效應(yīng)尤為重要。全球貿(mào)易預(yù)警組織（Global Trade Alert）資料顯示，自2009年以來，G20成員國實施的大多數(shù)貿(mào)易措施涉及不同類型的補貼。補貼問題是世貿(mào)組織正在進行的兩項談判的焦點，一項涉及國內(nèi)農(nóng)業(yè)扶持問題，另一項是關(guān)于漁業(yè)補貼問題。鑒于工業(yè)補貼、投資激勵和支持綠色經(jīng)濟發(fā)展的財政措施等問題可能對外國生產(chǎn)商造成重大負面影響，它們也應(yīng)成為世貿(mào)組織關(guān)注的焦點。需要指出的是，雖然補貼可能導(dǎo)致負面的跨境商業(yè)溢出效應(yīng)，但因為其有助于解決市場失靈問題，也具備存在的理由。在發(fā)展綠色經(jīng)濟等非經(jīng)濟目標方面，需要考慮到補貼可能帶來的好處。

　　要緩解貿(mào)易緊張局勢，世貿(mào)組織成員國需要就貿(mào)易政策達成一致，解決競爭溢出效應(yīng)，制定約束貿(mào)易“武器化”的規(guī)章制度。雖然這在很大程度上是大國之間的議程，但同樣涉及很多貿(mào)易國家，因為這些國家已經(jīng)設(shè)置了越來越高的市場進入壁壘，實施出口管制和投資篩選程序。

　　加強成員國政策對話

　　全面貿(mào)易的主要參與者對單邊問題的根源和嚴重程度的理解相距甚遠，各國在短期內(nèi)不太可能就補貼和產(chǎn)業(yè)政策的新規(guī)則達成一致。合作的前提首先是了解參與者的目標，其利益如何受相關(guān)國家的國內(nèi)和國際事務(wù)影響。世貿(mào)組織成員國擁有的共同發(fā)展目標，為合作提供了對話的空間。

　　要了解存在哪些共同目標以及利益相關(guān)關(guān)系，需要世貿(mào)組織成員國共同分享和匯編有關(guān)政策信息，允許對政策效果進行獨立分析，并參與主要國家之間的政策對話進程。世貿(mào)組織成員國對當前各種措施的實施依據(jù)缺乏共同的理解基礎(chǔ)，包括實施的情況以及給他國帶來的成本和收益變動，即或正或負的跨境溢出效應(yīng)。針對特定國家的貿(mào)易限制可能使其他國家從中受益，補貼等貿(mào)易措施也可能利好所有世貿(mào)組織成員國的非經(jīng)濟目標，例如提供消費補貼以支持購買低碳排放產(chǎn)品。

　　當涉及爭議做法和溢出效應(yīng)時，世貿(mào)組織成員國有必要就哪些領(lǐng)域需要制定新規(guī)則以及具體形式達成一致，而世貿(mào)組織的相關(guān)委員會和理事會可以提供對話平臺。其實，已經(jīng)有一些世貿(mào)組織機構(gòu)在這樣做，包括技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施委員會。這些機構(gòu)定期討論世貿(mào)組織成員提出的“具體貿(mào)易關(guān)切”，闡明某項政策措施的目標以及必要性，推動修改甚至撤銷對貿(mào)易伙伴產(chǎn)生不利影響的措施。

　　這種對話方式可以促使成員國之間就實施（或正在考慮實施）的具體貿(mào)易措施進行非對抗性的接觸，提供解決爭端的另一種選擇。因此，一些成員國提議為世貿(mào)組織所有機構(gòu)制定方針，以便參與實質(zhì)性的政策審議，方便成員國能夠提出具體貿(mào)易關(guān)切。例如，授權(quán)世貿(mào)組織秘書處進行資料匯編和分析工作，加強世貿(mào)組織作為國際貿(mào)易合作平臺的作用。

　　加快爭端解決步伐

　　世貿(mào)組織提供的一個重要“價值主張”是對貿(mào)易爭端進行客觀獨立的第三方裁決。一個有效的爭端解決機制對于維護世貿(mào)組織現(xiàn)有協(xié)議效力以及談判新協(xié)議至關(guān)重要，急需處理好世貿(mào)組織上訴機構(gòu)面臨的危機。

　　美國認為，世貿(mào)組織裁決不是解決問題的最佳途徑，對上訴機構(gòu)在一些問題上的裁決表示不滿，如國有企業(yè)是否屬于公共機構(gòu)，是否受《補貼與反補貼措施協(xié)議》相關(guān)原則的約束。由于美國否決新法官任命，上訴機構(gòu)已于2019年12月陷入停擺狀態(tài)。作為回應(yīng)，中國、歐盟等提出了一個多方臨時上訴仲裁安排（MPIA），繼續(xù)為世貿(mào)組織成員提供上訴機制。

　　針對這個問題，世貿(mào)組織成員國正在商討提議以供在第13屆部長級會議上進行審議。如果這些提案可以得到所有部長的一致同意，將是世貿(mào)組織取得的一項重大進步。如若不然，世貿(mào)組織成員國可以選擇使用MPIA，同時考慮其他解決爭端的途徑。例如，建立一個同行審議的體制框架，以評估政策的效力、效率以及溢出效應(yīng)，可以減少對爭端解決程序的依賴。更具體地說，當面對出于國家安全考量限制貿(mào)易的情況時，爭端解決程序可能是無效的。比較務(wù)實的做法是，不再把關(guān)注的重點放在行動是否合理上，而是放在利益受損方其“報復(fù)”的程度是否恰當，而不是把這個問題交由單方?jīng)Q定。

　　從多邊合作到諸邊合作

　　2001年世貿(mào)組織發(fā)起了第一輪多邊貿(mào)易談判，即多哈回合，各成員國圍繞削減制造業(yè)關(guān)稅、規(guī)范農(nóng)業(yè)扶持政策等問題展開探討。盡管這一議程非常重要，但隨著談判的拖延變得日益脫節(jié)，最終在2008年陷入僵局。在許多發(fā)展中國家成員看來，數(shù)字貿(mào)易、跨境數(shù)據(jù)流動等問題不在多哈議程之中，也得不到妥善解決。

　　隨著多哈回合談判的結(jié)束，2017年許多國家決定改變策略，放棄需要全體成員參與的談判以及協(xié)商一致的工作慣例。通過發(fā)起“聯(lián)合聲明倡議”（joint statement initiatives），部分成員在世貿(mào)組織內(nèi)部進行談判，并利用該組織的透明度和爭端解決程序解決問題。2017年的倡議內(nèi)容涉及電子商務(wù)、國內(nèi)服務(wù)監(jiān)管、投資便利化以及中小微企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，隨后又加入了與環(huán)境有關(guān)的內(nèi)容。中國在促進投資便利化的倡議中發(fā)揮了引領(lǐng)作用，作為發(fā)起人積極支持發(fā)展中國家參與。

　　這些諸邊倡議獲得了世貿(mào)組織成員的廣泛支持。《促進發(fā)展的投資便利化協(xié)定》是一項對發(fā)展中國家特別有利的協(xié)議，其簽署國需要決定如何將這項新的諸邊協(xié)定納入世貿(mào)組織框架，而中國在動員非參與成員國支持該協(xié)議納入WTO框架方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

　　一些世貿(mào)組織成員國已經(jīng)開始在世貿(mào)組織之外尋求諸邊合作，使用不同于傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定的框架，更側(cè)重于政策協(xié)調(diào)，例如就數(shù)字貿(mào)易、供應(yīng)鏈監(jiān)管達成一致。關(guān)于世貿(mào)組織改革的討論應(yīng)該包括制定一個多邊框架，用以指導(dǎo)經(jīng)濟體之間的諸邊倡議治理。世貿(mào)組織進行多邊審查將有助于參與者更好設(shè)計和執(zhí)行相關(guān)政策。非參與者也可以從中獲益，因為通過原則性建設(shè)，包括向愿意參與的世貿(mào)組織成員國開放，可以減少對貿(mào)易體系的潛在不利影響。

　　雖然諸邊談判并非萬靈藥，但在幫助各國了解某些世貿(mào)組織成員國單方面推行的政策利害攸關(guān)方面發(fā)揮了重要作用。諸邊談判還為貿(mào)易大國提供了一種合作機制，使其無需與所有世貿(mào)組織成員國進行談判，是一種更靈活的方式。例如，就工業(yè)補貼而言，許多世貿(mào)組織成員國規(guī)模較小，無法產(chǎn)生較大的溢出效應(yīng)，這意味著此類多邊談判實際上僅限于大型經(jīng)濟體之間。

　　作為發(fā)展中國家，中國在幫助解決WTO面臨的如何使貿(mào)易體系更利于經(jīng)濟發(fā)展等問題上發(fā)揮著重要作用。一方面，低收入和中等收入國家認為，特殊與差別待遇（SDT）的條款并沒有得到有效執(zhí)行；另一方面，一些國家對SDT的條款設(shè)計是否合理、全面實施是否會促進貿(mào)易增長尚存疑問。關(guān)于援助發(fā)展中國家應(yīng)該采取哪種方式，還需要政策對話和仔細審議。

　　第13屆部長級會議近在眼前，部長們將就世貿(mào)組織改革、重建爭端解決機制、《漁業(yè)補貼協(xié)定》、農(nóng)業(yè)扶持、糧食安全、延長新冠疫苗知識產(chǎn)權(quán)豁免、發(fā)展中國家的特殊與差別待遇、電子商務(wù)、《促進發(fā)展的投資便利化協(xié)定》、“聯(lián)合聲明倡議”等問題進行討論。值得注意的是，列入議程的項目清單不包括工業(yè)補貼、出口管制、環(huán)境或經(jīng)濟安全導(dǎo)向的貿(mào)易政策。（楊藍嵐/譯）