【光明理論·“十三五”展望二十二】
作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長 李佐軍
與以往的五年規劃相比，“十三五”規劃綱要形勢分析客觀、目標非常明確、發展思路清晰、規劃內容全面、發展措施具體，弱化了總量規劃、強化了質量規劃，弱化了經濟規劃、強化了非經濟規劃，弱化了需求規劃、強化了供給動力規劃，弱化了建設規劃、強化了市場規劃，弱化了項目規劃，強化了行動規劃。在非經濟規劃中，綠色發展規劃尤其醒目。
規劃綱要將綠色發展定位為五大發展理念之一，強調“綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現”，必須“形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻”。更為重要的是，本規劃綱要在貫徹十八大報告、十八屆三中全會決定、《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》的基礎上，提出了一系列思路清晰、詳細具體的行動方案，可以總體概括為“一個主題、兩個試驗或試點、三大體系、四個格局、四大工程、五項計劃、五大行動、八項制度”。
“一個主題”是指推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻。
“兩個試點或試驗”是指設立統一規范的國家生態文明試驗區；探索實行耕地輪作休耕制度試點。后者重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展試點，安排一定面積的耕地用于休耕，對休耕農民給予必要的糧食或現金補助。
“三大體系”是指推動建立綠色低碳循環發展產業體系（包括設立綠色發展基金等）；建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系（包括提高非化石能源比重，推動煤炭等化石能源清潔高效利用；加快發展風能、太陽能、生物質能、水能、地熱能，安全高效發展核電；加強儲能和智能電網建設，發展分布式能源，推行節能低碳電力調度；有序開放開采權，積極開發天然氣、煤層氣、頁巖氣）；以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。
“四個格局”是指形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，促進人與自然和諧共生，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局、自然岸線格局。同時，強調以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，整合設立一批國家公園。
“四大工程”是指實施近零碳排放區示范工程；實施山水林田湖生態保護和修復工程；實施瀕危野生動植物搶救性保護工程，建設救護繁育中心和基因庫；實施雨洪資源利用、再生水利用、海水淡化工程。
“五項計劃”是指深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃；實施全民節能行動計劃；實施工業污染源全面達標排放計劃；實施新能源汽車推廣計劃；實施循環發展引領計劃。
“五大行動”是指實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動（在繼續實行能源消費總量和消耗強度雙控的基礎上，水資源和建設用地也要實施總量和強度雙控，作為約束性指標，建立目標責任制，合理分解落實，同時要研究建立雙控的市場化機制，建立預算管理制度、有償使用和交易制度，更多用市場手段實現雙控目標）；開展大規模國土綠化行動；開展藍色海灣整治行動；開展能效、水效領跑者引領行動；深入開展反過度包裝、反食品浪費、反過度消費行動。
“八項制度”是指實行最嚴格的環境保護制度、水資源管理制度、節約用地制度；建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度；實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度（主要指省級環保部門直接管理市(地)縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市(地)級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市(地)級環保局的派出機構）；建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制；建立重點生態功能區實行產業準入負面清單制度；建立橫向和流域生態補償機制；探索建立跨地區環保機構，開展環保督察巡視，建立全國統一的實時在線環境監控系統；完善天然林保護制度等。
以上部署內容之全面、措施之具體前所未有。我們相信，只要在“十三五”期間將以上部署落到實處，緩解長期困擾我們的資源能源短缺壓力、扭轉環境污染惡化的趨勢、建設美麗中國、為全球生態安全作貢獻，就會從夢想變成現實。
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