作者：中國人民大學國發(fā)院研究員 人口與發(fā)展研究中心教授 楊菊華

　　十九大報告強調，要在“幼有所育、學有所教”方面不斷取得新進展。建構0-3歲嬰幼兒托育服務體系，是實現(xiàn)“幼有所育”的重要支撐，是滿足廣大女性對美好生活需求的重要舉措。托育服務體系建構是一個復雜的系統(tǒng)工程，目前尚處于探索階段。只有明確并做好“四個服務”（為誰服務、誰來服務、服務什么、怎么服務），才能有效避免資源浪費，降低建設成本，構建具有中國特色的福利性、公益性、市場化運作與家庭照料相結合的服務體系。具體而言，需求側關照“為誰服務”，明確以多大年齡的嬰幼兒為重點服務對象，確保適度的服務規(guī)模和針對性的服務內容。供給側回應“誰來服務”，形成“政府主導做示范，市場主體擴覆蓋，社會補充促便捷，家庭核心保基本，社區(qū)依托搭平臺”的多元一體、立體分層、性質多樣的服務格局。供需匹配落實“服務什么”“怎么服務”，明確以基于年齡差異的一體化的保教融合服務為核心內容，發(fā)展全托、半托、臨托、“鄰托”等互補多樣的服務模式，提供安全、健康的托育服務，滿足差異化的托育需求。

　　目前，3歲以下嬰幼兒托育服務嚴重不足，托育服務已成為當下剛性、迫切和重大的民生需求。十九大報告將“幼有所育”作為補齊民生短板的重要內容，強調要在“幼有所育、學有所教”等方面不斷取得新進展。托育服務體系的建構和服務提供正是實現(xiàn)該目標的重要支撐，也是滿足廣大女性對美好生活需求的重要舉措。但是，體系建構是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及組織架構，法律法規(guī)，監(jiān)管標準，專業(yè)人才，財物保障和社會氛圍等多個環(huán)節(jié)，因此，強化頂層設計，重視整體謀劃，認識環(huán)節(jié)之間的關聯(lián)性和系統(tǒng)性至關重要。為此，我們建議，在托育服務體系建構的探索階段，必須厘清為誰服務、誰來服務、服務什么、怎么服務；只有做好這“四個服務”（見圖1），“幼有所育”的目標才能真正實現(xiàn)。

　　圖1 “幼有所育”的四個關鍵要素

　　一、“為誰服務”：明確服務體系的服務對象

　　“為誰服務”是需求側的問題，是服務體系建構的前提條件。需求、服務與體系之間相互關聯(lián)，彼此共生。沒有需求，就無需體系的建構；沒有服務，需求就得不到滿足；沒有有效的體系運作，服務就難以持續(xù)發(fā)展。

　　第一，把握需求現(xiàn)狀，預測變動態(tài)勢。微觀訴求決定服務內容和結構，宏觀需求決定服務規(guī)模。必須通過各類數(shù)據(jù)，精準把握托育服務需求總量和結構特征。全面兩孩政策環(huán)境下，嬰幼兒目前的存量、未來的增量、總量分別是多少？未來3年、5年、10年、20年內，潛在的和有真實需求的嬰幼兒數(shù)量怎樣變動？有多少需要社會服務、多少傾向于家庭照料？需要社會服務的人群究竟需要怎樣的服務？不同年齡（如：1歲、1歲半、2歲等）、不同地區(qū)嬰幼兒的服務需求是否有別？綜合年齡、時間和地區(qū)維度，對未來托育需求進行多情境預測，精準掌握現(xiàn)在和未來的需求特征。

　　第二，分析供需矛盾。把握當前托育服務供給現(xiàn)狀，評估服務供需匹配狀況。通過對現(xiàn)有托育服務機構類型與規(guī)模的調查和系統(tǒng)分析，了解其生存狀態(tài)與主要困境；從托育數(shù)量、結構、質量及人群差異視角出發(fā)，厘清托育服務供需缺口大小、服務供給結構失衡狀況，對供需矛盾做到心中有數(shù)。

　　第三，了解服務對象。托育服務的重點服務對象無疑是3歲以下嬰幼兒。一方面，嬰幼兒生活自理能力缺乏且表達能力不足，家長對社會托育機構的安全性、可信性顧慮重重；另一方面，家長又十分需要社會化服務。須在設計上考慮周全，在監(jiān)管上落實到位，在服務上科學規(guī)范，在人員上專業(yè)耐心，確保托育服務體系建設和服務提供具有針對性，以優(yōu)質內容和合理結構提升家長對托育機構的信任度。

　　二、“誰來服務”：明確服務體系的提供主體

　　“誰來服務”是供給側的問題，是托育服務體系建構的關鍵點。必須堅持多渠道發(fā)展的方針，聯(lián)合多個主體，整合多途資源，為“幼有所育”創(chuàng)造更好更優(yōu)的條件。服務提供主體的未來發(fā)展方向應是，“以政府為主導、以市場為主體、以社會為補充、以家庭為基礎、以社區(qū)為依托”的多元一體、立體分層、性質多樣、靈活便捷的格局，滿足多樣化的托育需求。

　　第一，政府主導做示范。具體就“服務”而言，政府一是“服務者”，以普惠性機構兜底托育服務；二是“組織者”，統(tǒng)籌不同服務主體協(xié)同發(fā)展；三是“監(jiān)督者”，督促各主體提供優(yōu)質服務；四是“引領者”，建立示范園所，引導其他機構發(fā)展。政府在體系構建過程中還須做好頂層設計與總體規(guī)劃工作，保障服務體系“發(fā)展有方向，法律有支撐，主管有部門，人財物有保障，監(jiān)管有標準，服務有質量”。

　　第二，市場主體擴覆蓋。在政府引領下，托育服務實現(xiàn)市場化和產業(yè)化，以“供需關系”調節(jié)托育服務供給，通過競爭增強體系活力、優(yōu)化服務。市場化的托育機構多樣，既可是保教融合的綜合性機構，也可是專注不同領域、針對不同興趣的特色機構；服務機構類型多元，既可是正規(guī)托育機構，也可是早教機構、單位托育服務機構或服務室、家庭“鄰托”或社區(qū)托育點等。市場化的托育服務機構競爭良性、優(yōu)勢互補，既有專業(yè)性，也有差異化，有助于擴大體系覆蓋范圍。

　　第三，社會補充促便捷。發(fā)揮社會組織尤其是企事業(yè)單位的力量，補充機構托育服務的不足。稅務部門針對自行提供托育服務的單位實行稅收優(yōu)惠，把托育服務的支出作為職工福利費納入稅前項目。社會組織和企事業(yè)單位可通過新建、租賃、合作等形式提供托育服務：一是自建自營，在工作場所建立托兒所/托育室，便于親子交流和嬰幼兒照料，也可讓家長更為放心；二是企社聯(lián)合，企業(yè)提供硬件設施，社會組織負責運營；三是無條件的企業(yè)與社區(qū)聯(lián)合，企業(yè)出資、社區(qū)經辦，提供嬰幼兒照料服務。

　　第四，家庭核心保基本。家庭始終是最主要的嬰幼兒照料主體和中心場域，必然也是托育服務體系的核心基礎。因種種原因，家長多不放心將（2歲以下）嬰幼兒送往機構照料；即便想送，現(xiàn)在也無處可送。資料顯示，八成孩子在3歲前白天主要由祖輩照顧。因此，應將隔代照料納入服務體系中，給予照料者一定的補貼，通過肯定照料者角色、認可其照料價值，使這種服務模式走向制度化和規(guī)范化，豐富托育服務體系的供給主體，分擔國家責任、降低社會服務供給成本，形成讓家長放心、省心、安心的兜底照料機制。

　　第五，社區(qū)依托搭平臺。社區(qū)具有“行政”“自治”雙重身份，是連接家庭與社會/政府的橋梁。以社區(qū)為平臺，吸納多方力量，可有效推動托育服務的發(fā)展。就托育服務而言，社區(qū)也具有雙重身份。一是作為公立私營托育服務的主要落腳點，社區(qū)只需做好相應的配套服務，具體服務既可由托育機構提供，亦可由社會組織提供；服務形式既可是日托，也可是半日托或喘息式。二是作為居家服務提供者，社區(qū)服務機構可為家庭育兒提供協(xié)助性服務，比如指派專業(yè)人員上門為嬰幼兒提供專業(yè)化、菜單式或組合式的服務；這可是亟需式的，也可是常規(guī)性或常態(tài)化的，從而滿足社區(qū)內部不同家庭的托育需求。

　　三、“服務什么”：明確服務體系的核心內容

　　“服務什么”是供需匹配問題，是滿足托育服務需求的核心。保育和教育是嬰幼兒托育服務的基本內容。保育重在生活看護，教育重在教學活動，但二者也有交叉重合。未來我國托育服務體系應在注重年齡差異基礎上，實現(xiàn)保教合一、保教融合。

　　第一，提供差異化保育服務。保育是托育機構最主要的服務內容，3歲以下嬰幼兒處于人生的起始階段，需要細致照料和關愛。不過，嬰幼兒發(fā)育很快，0-1歲、1-2歲、2-3歲之間的差別各不相同，須基于年齡差異及其特征，為不同發(fā)展階段的嬰幼兒提供有差別的日常生活料理、衛(wèi)生習慣養(yǎng)成、安全保健保障、身體健康發(fā)育等服務，保障每個嬰幼兒都可健康成長。

　　第二，注重保教融合。保育是所有嬰幼兒的基本需求，但亦要寓教于保，保教結合。隨著年歲的增長，托育機構應注意在“教”方面進行適度調整：1歲以內的孩子必然以保育為主；1-2歲的孩子仍以保育為主，但需適當增加教育內容；2歲以上的孩子則需保育和教育并重。特別是2歲半后，孩子自理能力和表達能力增強，學習和模仿能力也迅速提升，應增加學習輔導、興趣培養(yǎng)等活動，開拓思維、增強學習能力，培養(yǎng)良好的學習習慣。

　　第三，關注幼兒長期發(fā)展。嬰幼兒階段是個體社會化的起始點，表達能力雖然有限，但日常潛移默化的影響對個體人格發(fā)展和品行塑造至關重要。在基本保教服務基礎上，托育服務機構還應致力營造健康、積極、向上的社會化環(huán)境，讓他們在同伴關系的建立、日常活動的完成過程中獲得歸屬感、安全感、穩(wěn)定感和幸福感，促進他們的身心健康發(fā)展。

　　四、“怎么服務”：明確服務體系的主要模式

　　“怎么服務”也是供需匹配問題，是服務的具體呈現(xiàn)形式，也是實現(xiàn)嬰幼兒福利最大化的基礎。供需若得到有效匹配，嬰幼兒可享受所需的服務，服務提供主體可收獲經濟效益和社會效益，各取所需，進而實現(xiàn)“托育服務紅利”。供需匹配要求所有服務主體都必須以家庭需求和日常運營結合為基準，提供多樣化的服務模式，包括幼兒園正式向下延伸招收2歲、1歲半甚至1歲嬰幼兒入托。總體上看，目前全托、半托、臨托、“鄰托”等多種社會服務模式并存，互相補充。

　　第一，全日制托育服務。全托可為有需求的家庭，特別是雙職工且缺乏代際支持的家庭提供全天侯的嬰幼兒保教服務。既可是寄宿制托兒形式，實行“月托”“半月托”“周托”，孩子周末回家；也可是“日托”，孩子白天入托，晚上回家。

　　第二，半日制托育服務。半托依據(jù)家庭需求兼顧家庭照料特點，實現(xiàn)“家庭+機構”照料組合，為部分家庭供半日托服務。若父母一方工作時間較靈活，或有隔代照料支持，嬰幼兒只需在托兒所接受半天保教服務。這既可緩解家庭照顧負擔，滿足家庭對專業(yè)化保教服務的需求，也有利于父母與孩子建立最直接的情感聯(lián)系，滿足孩子安全感的需要。

　　第三，臨時托管服務。臨托可為部分家庭提供短期、集中或周期性的保教服務，形式多樣。一是以社區(qū)為平臺的服務中心，提供臨時計時托管、假期托管、喘息服務、課后托管等形式多樣的服務；二是單位托兒所提供的靈活服務，可解決職工孩子的臨時托管問題。臨托服務既可由專門的工作人員提供，也可由有經驗和由愛心的志愿者提供。臨托可及便捷，“因地制宜”，具有“隨時隨地”性，是家庭育兒的有效補充。

　　第四，家庭“鄰托”服務。“鄰托”可為嬰幼兒提供安心、舒適的環(huán)境，滿足孩子自由成長的需要。該模式源于瑞士、挪威的“日間媽媽”，現(xiàn)在在美國、英國、加拿大、日本等國已較為完善，對家庭托兒所的建立、保育員資格的審查、場地安全性的評估等都有明確標準。國內一些年輕媽媽也開始發(fā)起這類服務。“鄰托”小而精，經濟實惠，靈活便捷；若管理得善，則孩子安全、家長安心。

　　服務體系的系統(tǒng)性和保教的雙重性決定了托育服務體系建構的復雜性和艱巨性。在體系發(fā)展初期，明確服務對象，確立服務主體，完善服務內容，優(yōu)化服務模式等，既有助于避免體系建構過程中的資源浪費，降低體系建設成本，也有助于推動具有中國特色的福利性、公益性、市場化運作與家庭照料相結合的服務體系的可持續(xù)性運作。體系的良性運行有助于規(guī)范保教融合的服務內容，完善配套措施，為嬰幼兒提供更好的服務，真正實現(xiàn)“幼有所育”。