作者：上海社科院社會(huì)學(xué)研究所研究員 陶希東

由上海、江蘇、浙江、安徽三省一市構(gòu)成的長(zhǎng)三角區(qū)域，以占全國(guó)1/26的地域面積創(chuàng)造了全國(guó)近1/4的經(jīng)濟(jì)總量，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一。由城市化、高鐵、互聯(lián)網(wǎng)等因素促發(fā)的同城化、流動(dòng)性，迫使三省一市主動(dòng)突破行政區(qū)劃的限制，共建跨省融合、一體化發(fā)展的“現(xiàn)代大都市圈”，這是全球巨型城市區(qū)域發(fā)展的必然趨勢(shì)和客觀規(guī)律。在2018年11月5日的首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上，長(zhǎng)三角一體化被宣布上升為國(guó)家戰(zhàn)略。近期，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，借此機(jī)會(huì)全面樹(shù)立跨界理念，開(kāi)創(chuàng)具有中國(guó)特色的跨區(qū)域治理新格局，構(gòu)筑跨界融合共享的大都市圈，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的金鑰匙。

一、大都市圈經(jīng)濟(jì)：中國(guó)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”演化升級(jí)的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)

在我國(guó)，從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，與相對(duì)落后的區(qū)域交通體系和社會(huì)聯(lián)絡(luò)方式相適應(yīng)，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)獨(dú)特的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”格局（20世紀(jì)90年代由劉君德教授提出），顯著特征就是政府承擔(dān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的利益主體、政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)具有顯著的干預(yù)或控制、行政區(qū)邊界對(duì)要素自由流動(dòng)及共同市場(chǎng)的形成具有剛性約束。封閉的“省區(qū)經(jīng)濟(jì)”、“市域經(jīng)濟(jì)”成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本邏輯和常態(tài)。實(shí)踐表明，作為特殊時(shí)期的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，它激發(fā)了地方政府的競(jìng)爭(zhēng)活力、創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的世界奇跡，但也不可否認(rèn)，它帶來(lái)了資源過(guò)度集聚于高等級(jí)行政中心城市、橫向行政割據(jù)加劇、跨省市交界地區(qū)相對(duì)貧困落后的不平衡、不充分發(fā)展格局。

全球化發(fā)展表明，盡管行政邊界具有政治控制功能，但在商貿(mào)業(yè)跨邊界發(fā)展的內(nèi)在需求前面，地緣政治地理必然讓位于跨界互聯(lián)互通的功能性地理，特別是在區(qū)域交通和社會(huì)交往方式發(fā)生巨變的時(shí)候，在超大城市地區(qū)，將會(huì)率先形成一體化發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，例如，當(dāng)今的全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)主要在以紐約、倫敦、巴黎、東京、北京、上海等為核心的幾大巨型城市區(qū)域之間展開(kāi)?；诖?，自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)深度參與全球化、推行全面深化改革（讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府的作用）、城際高鐵、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、新型區(qū)域政策等因素影響以及在中央政府的直接推動(dòng)下，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)成為國(guó)家戰(zhàn)略，成員省市開(kāi)始跳出“一畝三分地”思維，主動(dòng)打破行政邊界壁壘，在主動(dòng)合作中率先共筑“大都市圈經(jīng)濟(jì)”，區(qū)域發(fā)展的市場(chǎng)化程度、連接度、融合度顯著增強(qiáng)，這是我國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分和新空間經(jīng)濟(jì)形態(tài)。經(jīng)濟(jì)的高度融合發(fā)展，必然帶來(lái)區(qū)域政治格局的重新安排和跨界管理制度的不斷創(chuàng)新，這也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)的重要保障。

二、高質(zhì)量一體化發(fā)展的內(nèi)涵：供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、服務(wù)鏈、創(chuàng)新鏈的跨界無(wú)縫銜接，區(qū)域利益共同體的形成和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的品質(zhì)化

當(dāng)前，長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，既是國(guó)家戰(zhàn)略，更是新時(shí)代長(zhǎng)三角擔(dān)負(fù)的新使命，旨在把長(zhǎng)三角地區(qū)建設(shè)成為我國(guó)發(fā)展強(qiáng)勁活躍的增長(zhǎng)極，成為全球資源配置的亞太門(mén)戶，成為具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群。筆者以為，高質(zhì)量一體化發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展和一體化發(fā)展兩者的疊加，包括兩層含義：一是發(fā)展過(guò)程的一體化，即處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，建立起統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系，各類(lèi)生產(chǎn)要素、創(chuàng)新要素按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，突破行政區(qū)劃邊界的束縛，在省市之間、城市之間、城鄉(xiāng)之間跨界自由流動(dòng)、自由重組和科學(xué)化配置，最大程度地提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力變革、效率變革和質(zhì)量變革。二是發(fā)展結(jié)果的品質(zhì)化，即出行方式和物流極度方便快捷、長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力顯著提高、滿足民眾對(duì)高品質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求、所有經(jīng)濟(jì)主體公平參與競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)利益的公平分配和共享（獲得感、幸福感、文明程度等顯著提升）、生態(tài)環(huán)境越來(lái)越美、公共服務(wù)均等化智慧化、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化等?？梢?jiàn)，長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，是一個(gè)多元目標(biāo)的綜合體系，是供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、服務(wù)鏈、創(chuàng)新鏈跨界的無(wú)縫銜接，也是區(qū)域利益共同體的形成以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高品質(zhì)化，可以全面解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

三、高質(zhì)量一體化發(fā)展的關(guān)鍵：大都市圈跨界共建共治共享體系建設(shè)

經(jīng)過(guò)多年積累，長(zhǎng)三角地區(qū)搭建了全國(guó)最高水平的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其2018年以來(lái)，得益于行政領(lǐng)導(dǎo)的交流任職，長(zhǎng)三角全方位合作機(jī)制的對(duì)接呈爆發(fā)之勢(shì)，如新設(shè)立長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室（編制《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018- 2020年)》）、G60科創(chuàng)走廊聯(lián)席會(huì)議辦公室（發(fā)布《G60科創(chuàng)走廊九城市協(xié)同擴(kuò)大開(kāi)放 促進(jìn)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的30條措施》）、成立長(zhǎng)三角協(xié)同優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基金等，形式多樣的跨邊界合作發(fā)展不斷迸發(fā)，為高質(zhì)量一體化發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，如何有效發(fā)揮中央和地方的共同力量，在現(xiàn)有行政區(qū)劃格局不發(fā)生大變動(dòng)的情況下，加快政府職能轉(zhuǎn)變，共同構(gòu)筑有效的大都市圈跨界治理體系，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、跨界社會(huì)協(xié)同治理、跨區(qū)域資源數(shù)據(jù)利益共享，直至建成融合、高效、公平、和諧的世界超級(jí)都市圈、利益共同體、生命共同體，這不僅是三省一市政府的共同任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的區(qū)域政治響應(yīng)策略。具體而言，主要側(cè)重以下幾方面：

一是組織體系。建立中央統(tǒng)領(lǐng)、三省一市參與的多層次組織架構(gòu)。合理劃分中央事權(quán)、區(qū)域共同事權(quán)和地方事權(quán)，建立推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化的多層次組織架構(gòu)，如中央可以設(shè)立“國(guó)家大都市圈管理委員會(huì)”，適時(shí)制定“長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展促進(jìn)法”，宏觀協(xié)調(diào)包括長(zhǎng)三角在內(nèi)的全國(guó)大都市圈經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。在省市層面，進(jìn)一步強(qiáng)化三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室等機(jī)構(gòu)跨界的共商共議、共建共治職能，凝聚一體化發(fā)展共識(shí)，制定一體化發(fā)展制度、政策、規(guī)則和具體行動(dòng)方案。在城市層面，鼓勵(lì)開(kāi)展跨邊界地區(qū)相鄰政府、不同城市政府相同職能部門(mén)之間，搭建豐富多元的橫向共治平臺(tái)，如城市數(shù)字聯(lián)盟、人才一體化聯(lián)盟、跨界環(huán)保聯(lián)盟、跨界交通委員會(huì)等，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的深度一體化發(fā)展提供有力的組織保障。

二是基礎(chǔ)設(shè)施。實(shí)現(xiàn)跨界互聯(lián)互通，打造全球超級(jí)鏈接新版圖。未來(lái)世界的競(jìng)爭(zhēng)，就是供應(yīng)鏈的競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)城市與外界之間在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施（交通、能源網(wǎng)絡(luò)）和現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通程度，直接決定著城市發(fā)展的未來(lái)前景。為此，長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展首先要做到內(nèi)部成員城市之間各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的高密度互聯(lián)互通，消除“斷頭路”，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)活動(dòng)提供最快捷、最便利的鏈接網(wǎng)路，壓縮時(shí)空距離，打造“一小時(shí)都市圈”。在此基礎(chǔ)上，要與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、一帶一路戰(zhàn)略充分對(duì)接，開(kāi)辟?lài)?guó)際化鏈接渠道，建立覆蓋全球的市場(chǎng)供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈，提升整個(gè)長(zhǎng)三角在全球城市網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)能級(jí)。

三是區(qū)域制度與政策。深化改革、跨界趨同創(chuàng)新。區(qū)際制度和政策的差異以及行政壁壘，是制約長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的核心因素。為此，除了國(guó)家給予相應(yīng)的一體化專(zhuān)項(xiàng)政策外，關(guān)鍵是對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)多地方政府主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)政策、引進(jìn)內(nèi)外資政策、產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通政策等，建立橫向的競(jìng)爭(zhēng)協(xié)調(diào)機(jī)制，率先在部分關(guān)鍵領(lǐng)域展開(kāi)探索，如交通、環(huán)保、旅游等，簽訂一體化和統(tǒng)一的規(guī)則，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系和政策體系。當(dāng)下，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)際貿(mào)易、土地開(kāi)發(fā)、社會(huì)管理等領(lǐng)域，將上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)積累的制度創(chuàng)新成果向長(zhǎng)三角地區(qū)復(fù)制推廣，加快重大制度的趨同效應(yīng)。同時(shí)，以上海自貿(mào)區(qū)新設(shè)片區(qū)為契機(jī)，三省一市協(xié)同推動(dòng)重大制度一體化建設(shè)，搭建長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的新平臺(tái)、新載體。

四是區(qū)域社會(huì)?？缃绻仓喂蚕?，打造高品質(zhì)生活服務(wù)圈。高質(zhì)量一體化發(fā)展除了合理配置資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)集聚輻射效應(yīng)最大化外，更重要的是適應(yīng)社會(huì)的跨界高流動(dòng)性、復(fù)雜性等趨勢(shì)，建立健全區(qū)域社會(huì)的跨界共治共享體系，構(gòu)筑包容、公平、和諧的區(qū)域社會(huì)。為此，圍繞交通、教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等，推動(dòng)公共服務(wù)一體化（交通一卡通、社保一卡通、企業(yè)資格與人才認(rèn)定一體化等）和均等化（醫(yī)療費(fèi)異地報(bào)銷(xiāo)、異地考高、外來(lái)子女教育、異地養(yǎng)老、異地住房保障等），打造無(wú)縫隙“高品質(zhì)生活服務(wù)圈”，讓所有居民和企業(yè)共享同城化紅利。圍繞環(huán)境保護(hù)、公共健康、公共安全、應(yīng)急救援、網(wǎng)絡(luò)空間等制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施跨界共治、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的大安全治理。加大長(zhǎng)三角區(qū)域性社會(huì)組織建設(shè)，搭建民眾參與的大都市圈發(fā)展論壇，凝聚大都市圈建設(shè)的社會(huì)力量。

五是營(yíng)商環(huán)境。大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)跨界“一網(wǎng)通辦”。在鞏固上?！耙痪W(wǎng)通辦”、浙江“最多跑一次”、江蘇“不見(jiàn)面審批”等先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，加強(qiáng)三省一市各地區(qū)各部門(mén)間信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、整合共享，打造透明高效、公平共享、國(guó)際化、法治化的區(qū)域一流營(yíng)商環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，積極推進(jìn)辦事“只進(jìn)一扇門(mén)”“最多跑一次”，著力推進(jìn)長(zhǎng)三角企業(yè)開(kāi)辦和投資項(xiàng)目審批等提速增效，扎實(shí)做好減稅降費(fèi)工作，不斷降低跨區(qū)域制度性交易成本。