作者：聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議經(jīng)濟(jì)事務(wù)官員　王大為

　　2020年4月17-19日，七十七國集團(tuán)（下稱G77）和中國將在烏干達(dá)首都坎帕拉召開第三屆南方首腦會(huì)議。由于自2005年第二屆首腦會(huì)議以來，國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了許多重大變化，G77成員可以利用此次會(huì)議深入討論在當(dāng)前國際關(guān)系背景下如何加強(qiáng)南南合作，改善全球治理，推進(jìn)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。

　　一、南南合作的“初心”在于追求更加公平包容的全球經(jīng)濟(jì)治理

　　二戰(zhàn)后，布雷頓森林體系的建立大大推動(dòng)了國際經(jīng)濟(jì)合作，也幫助發(fā)達(dá)國家迎來了持續(xù)將近30年的經(jīng)濟(jì)高速增長的“資本主義黃金時(shí)期”。但由于種種原因，發(fā)展中國家對(duì)國際經(jīng)濟(jì)合作的參與和受益程度均相對(duì)有限。當(dāng)時(shí)流行的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論亦認(rèn)為，發(fā)展中國家在國際經(jīng)濟(jì)秩序中處于較為不利的邊緣地位，經(jīng)濟(jì)上依附于體系中心的發(fā)達(dá)國家。

　　在這一背景下，1955年，部分發(fā)展中國家在印尼召開第一次亞非會(huì)議（萬隆會(huì)議），重點(diǎn)討論了亞非國家人民實(shí)現(xiàn)更加充分的經(jīng)濟(jì)、文化和政治合作的方式和途徑。由此開端，南南合作成為發(fā)展中國家參與國際經(jīng)濟(jì)合作、塑造更加包容的全球經(jīng)濟(jì)治理的一個(gè)重要“補(bǔ)充”選項(xiàng)。1964年，發(fā)展中國家進(jìn)一步推動(dòng)成立聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議和七十七國集團(tuán)。前者成為發(fā)展中國家參與經(jīng)濟(jì)全球化和規(guī)劃自身發(fā)展戰(zhàn)略的“南方思想庫”，后者則為發(fā)展中國家在聯(lián)合國框架內(nèi)協(xié)調(diào)政策立場提供了機(jī)制性政府間平臺(tái)。南南合作因此在1960-1970年代迎來一段高峰，取得了一系列成果，如推動(dòng)多邊貿(mào)易體制逐步接受了發(fā)展中國家的特殊和差別待遇、成立了一系列商品組織、召開了數(shù)次南南合作大會(huì)、推動(dòng)南南合作議題進(jìn)入聯(lián)合國進(jìn)程、爭取到有關(guān)聯(lián)合國機(jī)構(gòu)為南南合作提供支持、倡議建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序等。而在1980-1990年代，由于拉美爆發(fā)債務(wù)危機(jī)以及新保守主義理論在經(jīng)濟(jì)決策和發(fā)展戰(zhàn)略中占據(jù)優(yōu)勢，南南合作逐漸轉(zhuǎn)入低潮。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著發(fā)展中國家整體經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)轉(zhuǎn)好，發(fā)展中國家間的貿(mào)易、投資、金融、發(fā)展等方面合作不斷邁向新臺(tái)階，南南合作在全球經(jīng)濟(jì)治理議程中的“熱度”又再次上升。

　　那么，什么是南南合作？2019年聯(lián)合國第二次南南合作高級(jí)別會(huì)議（BAPA+40）有一個(gè)寬泛的描述，即“我們認(rèn)識(shí)到，南南合作是南方國家之間進(jìn)行的合作，包括但不限于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境和技術(shù)領(lǐng)域，可在雙邊、區(qū)域或區(qū)域間環(huán)境下展開，使發(fā)展中國家能夠考慮到南南合作的原則，通過協(xié)同努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)”。但是，需要明確的是，國際社會(huì)迄今并未就南南合作達(dá)成一個(gè)一致的官方定義。在實(shí)際發(fā)展過程中，南南合作的核心內(nèi)容主要包括宏觀和微觀兩個(gè)并行的進(jìn)程。

　　在宏觀層面上，南南合作繼續(xù)萬隆會(huì)議開創(chuàng)的傳統(tǒng)，即倡導(dǎo)在貿(mào)易、投資、金融、科技創(chuàng)新等方面開展經(jīng)濟(jì)合作（Economic Cooperation among Developing Countries, ECDC），其根本導(dǎo)向是追求更加公平包容的全球經(jīng)濟(jì)治理。G77曾先后于1976年和1981年分別在墨西哥城和加拉加斯召開兩次發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)合作大會(huì)，后者并通過加拉加斯行動(dòng)綱領(lǐng)（CPA），包含了頗具雄心的一系列倡議。此后，在2000，2003和2005年，G77又召開了兩次南方首腦會(huì)議和一次南南合作高級(jí)別會(huì)議，就南南合作表達(dá)了一系列主張。

　　在微觀層面上，南南合作聚焦于技術(shù)合作（Technical Cooperation among Developing Countries, TCDC），更多體現(xiàn)南方國家間“互助”導(dǎo)向，即發(fā)展中國家之間利用官方資金相互開展具體的技術(shù)援助項(xiàng)目。如果發(fā)達(dá)國家或國際組織加入，則南南合作即成為三方合作。第一屆發(fā)展中國家間技術(shù)合作大會(huì)于1978年在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯召開，作為聯(lián)合國政府間進(jìn)程，發(fā)達(dá)國家也同樣參與了此次會(huì)議，會(huì)議通過了關(guān)于技術(shù)合作的布宜諾斯艾利斯行動(dòng)計(jì)劃（BAPA）。

　　二、當(dāng)前南南合作發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

　　應(yīng)該說，無論是在宏觀層面，還是在微觀層面，當(dāng)前南南合作都處于較好的發(fā)展時(shí)期，同時(shí)也面臨一些挑戰(zhàn)和困境。

　　從機(jī)遇方面看，發(fā)展中國家在全球經(jīng)濟(jì)中的重要性持續(xù)上升是南南合作進(jìn)一步發(fā)展的最重要基本面。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國家國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）1970年為5850億美元，2000年增至約7.29萬億美元，2018年則進(jìn)一步大幅上升到33.83萬億美元。就全球占比而言，1970為17.2%，2000年上升至21.6%，30年間增長約4.4個(gè)百分點(diǎn)。而從2000年至2018年間，占比則暴漲18.1個(gè)百分點(diǎn)達(dá)到39.7%（具體變化趨勢如圖）。

　　來源：UNCTADStat

　　經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)促進(jìn)了南南合作的務(wù)實(shí)發(fā)展，以南南貿(mào)易為例，根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，1970年南南出口和南北出口相比，前者大約為后者的40%，到2018年則已超過71%，發(fā)展中國家市場無疑正變得愈加重要。不僅如此，南方國家參與國際事務(wù)的信心和塑造政策議程的能力也隨之不斷增強(qiáng)。通過聯(lián)合國、二十國集團(tuán)等全球治理平臺(tái)，發(fā)展中國家越來越多地從自身角度出發(fā)就國際經(jīng)濟(jì)和發(fā)展政策協(xié)調(diào)合作提出立場主張。同時(shí)，發(fā)展中國家也開始逐步建立各類“南方國際機(jī)制”，這既包括金磚國家機(jī)制這樣的非正式對(duì)話平臺(tái)，也包括如新開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等南方國家倡議發(fā)起的正式國際組織。這些機(jī)制都有助于重塑全球治理體系，使其更具包容性，并更多地考慮發(fā)展中國家的利益與關(guān)切。

　　但南南合作目前也面臨著一些挑戰(zhàn)，當(dāng)前突出的有如下三點(diǎn)：

　　首先，南南合作缺少有效的頂層政策協(xié)調(diào)機(jī)制。由于南南合作在實(shí)務(wù)層面發(fā)展迅速，近年來幾乎所有經(jīng)濟(jì)和發(fā)展方面的國際組織和論壇都在討論南南合作，但呈現(xiàn)出高度“碎片化”特點(diǎn)，南方國家迄今尚未能就南南合作形成一個(gè)較完善的頂層政策協(xié)調(diào)機(jī)制。南方首腦會(huì)議從形式上具備這個(gè)功能，但由于會(huì)議本身的機(jī)制化不足，尚未產(chǎn)生被普遍接受的權(quán)威性。比如，2019年的BAPA+40的談判成果，并未接受此前南方首腦會(huì)議的立場和主張，而僅僅表示“注意到”（take note）。這就產(chǎn)生一個(gè)矛盾的情形：即一方面原則上承認(rèn)“南南合作及其議程應(yīng)當(dāng)由南方國家確定”，另一方面南方國家在全球?qū)用鎱s缺少“制定議程”的權(quán)威機(jī)制。

　　其次，政策討論方向和實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r“錯(cuò)配”。近年來，南南貿(mào)易、投資、金融、官方援助等各方面經(jīng)濟(jì)和技術(shù)合作均迅速擴(kuò)大，但關(guān)于南南合作的政策討論越來越多向技術(shù)合作議題傾斜。南南合作逐漸窄化為和“官方發(fā)展援助”（ODA）相提并論的一個(gè)概念，即ODA主要是北方國家對(duì)南方國家的官方援助，而南南合作是南方國家間的官方援助，似乎差異主要在于來源不同。如果將南南合作的政策討論僅僅聚焦在官方援助方面，那么南方國家間蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)合作成果和意義則被忽視了，這就造成了南南合作的政策討論和其實(shí)際發(fā)展的“錯(cuò)配”，淡化了南南合作對(duì)全球治理的貢獻(xiàn)、影響和重塑，從長期看對(duì)南南合作的發(fā)展以及發(fā)展中國家參與全球治理都是不利的。

　　再次，發(fā)展中國家在統(tǒng)計(jì)衡量等議題討論中處于相對(duì)被動(dòng)的地位。隨著南南合作持續(xù)擴(kuò)大，系統(tǒng)重要性不斷上升，對(duì)南南合作實(shí)際規(guī)模的統(tǒng)計(jì)衡量逐漸成為國際學(xué)術(shù)研究和政策討論的一個(gè)焦點(diǎn)問題。近年來發(fā)達(dá)國家對(duì)此問題較為積極，特別是針對(duì)南南合作中的官方援助部分不斷強(qiáng)調(diào)設(shè)立指標(biāo)、改善報(bào)告與統(tǒng)計(jì)、提高透明度等問題，并在部分國家開展了試點(diǎn)工作。而發(fā)展中國家目前對(duì)此立場并不一致，尚未提出明確、可操作的建議主張。如果這一情形持續(xù)，發(fā)展中國家在統(tǒng)計(jì)衡量問題上未來存在被動(dòng)接受發(fā)達(dá)國家方案的可能，其在南南合作整體政策議程設(shè)置中發(fā)揮主導(dǎo)作用的努力也會(huì)受到影響。

　　目前，如何把握住有利機(jī)遇，同時(shí)應(yīng)對(duì)好相關(guān)挑戰(zhàn)，推動(dòng)南南合作的發(fā)展，應(yīng)是坎帕拉首腦會(huì)議在討論南南合作時(shí)要著力解決的核心問題。

　　三、對(duì)坎帕拉大會(huì)的建議

　　中國是世界上最大的發(fā)展中國家和第二大經(jīng)濟(jì)體，也是南南合作的重要支柱。例如，“一帶一路”倡議就包括了大量南南合作的內(nèi)容。相應(yīng)的，推動(dòng)南南合作也符合中國以開放促改革促發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略和引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)治理變革的外交政策主張。因此，中方應(yīng)當(dāng)積極參與卡帕拉大會(huì)的籌備并在其中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，推動(dòng)大會(huì)取得務(wù)實(shí)、可行和有遠(yuǎn)見的成果。具體來說，可以考慮如下建議：

　　（一）進(jìn)一步審視南南合作的定義、范圍和原則。坎帕拉大會(huì)應(yīng)當(dāng)在南方國家間凝聚共識(shí)，促成從南方國家角度，在改善全球治理的層面上來全面認(rèn)識(shí)南南合作，避免合作概念被“窄化”。大會(huì)可以探討提出南南合作的定義以及相關(guān)的范圍、原則、與全球治理的關(guān)系等問題，從而為將來其他各種國際場合討論南南合作奠定基調(diào)。

　?。ǘ┏h協(xié)調(diào)機(jī)制。在對(duì)南南合作定義取得共識(shí)的基礎(chǔ)上，大會(huì)應(yīng)當(dāng)考慮為南南合作在全球?qū)用娴恼邊f(xié)調(diào)、議程設(shè)置和行動(dòng)實(shí)施設(shè)計(jì)一套機(jī)制，并探索其定位，使其能夠有機(jī)融入當(dāng)前的全球治理體系并對(duì)其改善做出貢獻(xiàn)。目前或可考慮將南方首腦會(huì)議機(jī)制化，并下設(shè)討論具體領(lǐng)域的部長級(jí)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)政治方向設(shè)定和具體議題討論的有機(jī)結(jié)合。

　　（三）設(shè)置政策議程。大會(huì)的成果文件也應(yīng)當(dāng)為未來一段時(shí)間南南合作的政策討論設(shè)置議程。目前來看，糾正政策討論和實(shí)務(wù)發(fā)展的“錯(cuò)配”情形，以及設(shè)計(jì)南南合作的統(tǒng)計(jì)衡量方法是首當(dāng)其沖的兩個(gè)主要問題，大會(huì)應(yīng)當(dāng)予以特別關(guān)注。例如，關(guān)于統(tǒng)計(jì)，聯(lián)合國今年將就相關(guān)問題啟動(dòng)一個(gè)工作組在專家層面進(jìn)行磋商。首腦會(huì)議可以就如何合理設(shè)定指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)方法先行提出一些指導(dǎo)性意見。此外，南南合作發(fā)展的機(jī)遇挑戰(zhàn)、未來發(fā)展方向、對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和全球治理的影響和貢獻(xiàn)、聯(lián)合國等國際組織可以發(fā)揮的作用等均是有意義的議題。

　　自1955年以來，南南合作歷經(jīng)65年的發(fā)展，內(nèi)容不斷豐富，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)治理體系中的一個(gè)重要支柱。發(fā)展中國家的政治獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長是南南合作得以不斷發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)，南南合作也為發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展以及參與全球治理創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境。在萬隆會(huì)議65周年之際，坎帕拉大會(huì)應(yīng)當(dāng)延續(xù)萬隆精神，從改善全球治理的角度繼續(xù)推動(dòng)南南合作，使其成為實(shí)現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展議程的重要引擎。

　?。ū疚膬H反映個(gè)人意見，不代表聯(lián)合國及其成員國觀點(diǎn)。）