作者：北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國(guó)家治理研究院副研究員苗慶紅；北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生 鐘明熹

　　近年來(lái)，減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，在有利于增強(qiáng)市場(chǎng)主體活力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也在一定程度上影響了基層財(cái)政收入。2019年我國(guó)實(shí)現(xiàn)了減稅降費(fèi)2.36萬(wàn)億元；2020年前三季度減稅降費(fèi)共累計(jì)達(dá)2.09萬(wàn)億元。在此基礎(chǔ)之上，又由于疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的破壞，2020年地方本級(jí)公共收入出現(xiàn)了連續(xù)下滑，第一季度同比下降12.3%，前二季度同比下降7.9%，前三季度同比下降3.8%。可以說(shuō)，基層財(cái)政當(dāng)前所面臨的公共收入緊縮可謂是空前的。與此同時(shí)，收入遭受“血崩”的基層財(cái)政還要直面公共支出中關(guān)于“生存”和“發(fā)展”的雙重考驗(yàn)：“生存”即地方落實(shí)“保基本民生、保就業(yè)和保市場(chǎng)主體”的“三保”任務(wù)；“發(fā)展”即招商引資、項(xiàng)目落地和基礎(chǔ)設(shè)施配套等。疫情沖擊使得基層財(cái)政往往難以對(duì)兩者同時(shí)兼顧，在財(cái)力薄弱的地方，財(cái)政部門(mén)只能“看菜吃飯”，在完成工資發(fā)放和債務(wù)履行之后若有結(jié)余再用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，基層財(cái)政陷入前所未有的窘迫境地。

　　從地方上看，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后、對(duì)轉(zhuǎn)移支付較為依賴(lài)的地區(qū)，種種應(yīng)急措施開(kāi)始被嘗試。對(duì)于嚴(yán)峻的公共收支矛盾，基層財(cái)政主要是盤(pán)活存量，利用一切可以利用的資源，全面地整合、清理現(xiàn)有資金，將連年結(jié)轉(zhuǎn)在各單位賬戶(hù)中結(jié)余的、閑置的資金化零為整；為了進(jìn)一步彌補(bǔ)財(cái)力缺口，將資金及時(shí)籌措到位，一些地方的基層財(cái)政開(kāi)始采取其他舉措以盤(pán)活存量，例如對(duì)于一些往年收費(fèi)不規(guī)范的公共設(shè)施開(kāi)始規(guī)范化地有償使用等等。

　　從中央來(lái)看，為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情和落實(shí)“六保”任務(wù)，財(cái)政部新增了赤字1萬(wàn)億連同新發(fā)行的1萬(wàn)億抗疫特別國(guó)債共2萬(wàn)億資金發(fā)放至基金，并建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制以確保資金的直達(dá)而不被截留挪用。截止10月底，除了由稅務(wù)部門(mén)精準(zhǔn)執(zhí)行用于支持新增減稅降費(fèi)的3000億資金外，屬于直達(dá)管理的1.7萬(wàn)億特殊轉(zhuǎn)移支付資金已經(jīng)形成了逾70.9%的實(shí)際支出，達(dá)1.198萬(wàn)億元。在此當(dāng)口，我們需要審慎地看待以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，特別資金在數(shù)量上仍難以解決基層的財(cái)政困境。盡管1.7萬(wàn)億的直達(dá)資金看似體量龐大，可如果考慮到我國(guó)縣級(jí)基層的數(shù)量多達(dá)2856個(gè)，那么平均下來(lái)每個(gè)縣級(jí)財(cái)政也只能得到5.95億左右的轉(zhuǎn)移資金，基層財(cái)政問(wèn)題依舊十分嚴(yán)峻。第二，通過(guò)一般轉(zhuǎn)移的資金由于其相對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移的比例較低，基層能用于彌補(bǔ)財(cái)力缺口的資金不足。從財(cái)政部11月12日發(fā)表的最近進(jìn)展來(lái)看，特別直達(dá)資金中亦有4500億元被用于保障重大項(xiàng)目的建設(shè)。從如此大體量的公共資金用途中，看得出我國(guó)對(duì)于疫情嚴(yán)防死守的決心。但是，問(wèn)題在于，新冠疫情的嚴(yán)重程度在我國(guó)存在較為明顯的地區(qū)間差異。在一些疫情影響相對(duì)較輕微的地方，過(guò)量的公共資金投入到衛(wèi)生建設(shè)中，將壓縮支出到更有緊迫需要的領(lǐng)域空間，導(dǎo)致資金的使用效率大打折扣，無(wú)法解決基層財(cái)政眼下的短期困難。

　　總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)基層財(cái)政的公共收入只減不增，公共支出只增不減，各種應(yīng)急措施難以為繼時(shí)，上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付可以說(shuō)成為了基層唯一能指望的“救命稻草”。然而，無(wú)論是特殊轉(zhuǎn)移資金，還是一般轉(zhuǎn)移資金，亦或是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金，都或多或少存在著一些問(wèn)題。公共收入、公共支出與轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀三者匯集在一起，共同形成了目前我國(guó)后疫情時(shí)代下的基層財(cái)政困境。要改變當(dāng)前這一局面，緩解基層收支矛盾，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須要采取多管齊下、多措并舉的應(yīng)對(duì)策略。

　　一、提高一般轉(zhuǎn)移支付的比例，強(qiáng)化地方資金使用的自主權(quán)

　　現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐中存在的一個(gè)問(wèn)題是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移的部分較高，由于專(zhuān)款專(zhuān)用，地方無(wú)法針對(duì)性地解決其現(xiàn)實(shí)存在的緊迫需要。而相對(duì)來(lái)說(shuō)，地方又對(duì)當(dāng)?shù)毓财返男枨缶邆湫畔⑸系谋容^優(yōu)勢(shì)，能夠更加清楚地方的實(shí)際支出需求在哪里，從而將資源引導(dǎo)至更有需要的公共支出中，把錢(qián)花在刀刃上，把資金用出效率。同時(shí)，過(guò)度的中央財(cái)政集權(quán)容易滋生腐敗、創(chuàng)設(shè)尋租空間，為“跑部錢(qián)進(jìn)”提供明確的、具體的、有效的“下手對(duì)象”。因此，通過(guò)提高一般轉(zhuǎn)移支付的比例、加大地方的資金使用自主權(quán)，不僅能有效緩解基層財(cái)政困境，更能從整體上提高公共資金的使用效率。

　　二、保市場(chǎng)主體要“長(zhǎng)短結(jié)合”

　　從根源上破解基層財(cái)政困境的一個(gè)思路是保護(hù)市場(chǎng)主體，培育稅源。為此，需要實(shí)施長(zhǎng)期和短期并重的舉措。

　　從短期來(lái)看，盡管由于疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊的全方位性，減稅降費(fèi)的惠企政策有可取之處，但要注意的是，覆巢之下并非沒(méi)有完卵。在疫情期間，比如一些大數(shù)據(jù)分析相關(guān)的企業(yè)在這個(gè)過(guò)程中受到的影響甚微，利潤(rùn)非降反升。對(duì)于這部分產(chǎn)業(yè)，惠企政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相對(duì)而言要小很多。這說(shuō)明，減稅降費(fèi)“一刀切”，不能光只看“量”，還要注重“效”，否則財(cái)政可能需要為此承受不必要的負(fù)擔(dān)，甚至可能錯(cuò)失原本可以緩解基層財(cái)政緊張局面的良機(jī)。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，保護(hù)市場(chǎng)主體最有力的抓手其實(shí)是地方政府本身。首先，地方政府需要打造成更為完善和全面的服務(wù)型政府，創(chuàng)造適合企業(yè)持續(xù)發(fā)展的營(yíng)商環(huán)境。一些地方政府的官員在招商引資時(shí)“八抬大轎”，等到企業(yè)落地后卻“偃旗息鼓”，這種做法實(shí)踐中并不少見(jiàn)，但無(wú)疑是不可取的。其次，進(jìn)一步減輕企業(yè)的稅負(fù)反而能為地方政府提供更高的稅收收入，夯實(shí)稅基。這是由于稅收的降低能減輕政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，對(duì)私企能夠形成更強(qiáng)烈的激勵(lì)，進(jìn)而促進(jìn)形成更有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，最終反哺地方政府財(cái)政，促成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

　　三、探索建立常態(tài)化的應(yīng)急時(shí)期央地稅收分成調(diào)整機(jī)制

　　今年3月份的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確，階段性提高地方財(cái)政留用比例。3月1日至6月底，在已核定的各省份當(dāng)年留用比例基礎(chǔ)上統(tǒng)一提高5個(gè)百分點(diǎn)，新增留用約1100億元資金，全部留給縣級(jí)使用。會(huì)議還提到，加快下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金，指導(dǎo)各地優(yōu)先用于疫情防控和“三保”支出按時(shí)足額支付。有缺口的地區(qū)一律要調(diào)減其他項(xiàng)目支出。這一臨時(shí)性的調(diào)整為特殊時(shí)期下的基層財(cái)政渡過(guò)難關(guān)奠定了重要基礎(chǔ)。同時(shí)，考慮到政策制定的嚴(yán)肅性，建議探索常態(tài)化的應(yīng)急時(shí)期央地稅收分成調(diào)整機(jī)制。這樣做一方面是可以更好地應(yīng)對(duì)諸如疫情等突發(fā)事件的緊急性，減少轉(zhuǎn)移支付在行政效率中造成的無(wú)謂損失。另一方面，常態(tài)化的稅收分成調(diào)整機(jī)制能為地方帶來(lái)可預(yù)測(cè)性，從而防止基層在財(cái)政困境下“動(dòng)用家底”、“變賣(mài)家當(dāng)”等“病急亂投醫(yī)”的行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急事件的有力、有序、有效管理。

　　四、合理發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券，防范地方政府債務(wù)集中到期風(fēng)險(xiǎn)

　　后疫情時(shí)代下的地方政府，不僅要應(yīng)對(duì)尖銳的基層公共收支矛盾，同時(shí)還亟需采取一定措施來(lái)周轉(zhuǎn)因還債期過(guò)于集中的債務(wù)壓力。我國(guó)當(dāng)前地方債務(wù)規(guī)模龐大，且陸續(xù)臨近還款期限，截止2019年11月底，地方政府債務(wù)余額多達(dá)21.33萬(wàn)億，地方政府債務(wù)償還期集中在2020至2024年，到期金額分別為2.08、2.67、2.74、3.47和2.59萬(wàn)億。為此，建議繼續(xù)發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券來(lái)借新還舊，以債務(wù)置換、重組、展期等方式，用時(shí)間換空間，減輕還款高峰期下地方政府的債務(wù)壓力，防范債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

　　五、將財(cái)力真正下沉，引入新績(jī)效預(yù)算編制方法

　　我國(guó)目前基層財(cái)政困境的形成，很大程度上是分稅制改革、“營(yíng)改增”等國(guó)家財(cái)稅體制改革所遺留下的，所針對(duì)的是當(dāng)時(shí)中央財(cái)力緊缺，難以實(shí)施有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和保障全國(guó)層級(jí)支出的問(wèn)題。可如今，在我國(guó)較為普遍的基層財(cái)政困境和高居不下的轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)背后，反映的是我國(guó)財(cái)政體系和預(yù)算管理的落后性。要真正實(shí)現(xiàn)有效、可靠的“行政控制”，與其耗費(fèi)大量時(shí)間、人力和物力研究如何給地方分配資金、轉(zhuǎn)移資金，不如考慮引入新績(jī)效預(yù)算編制方法，用總額來(lái)控制，用獎(jiǎng)懲來(lái)激勵(lì)，用績(jī)效來(lái)評(píng)價(jià)。

　　六、改善央地財(cái)政關(guān)系，明晰應(yīng)急財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，建立與突發(fā)事件等級(jí)相匹配的中央轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

　　疫情這一突發(fā)公共事件導(dǎo)致基層財(cái)政更加惡化，是對(duì)我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系乃至國(guó)家財(cái)政體系的一場(chǎng)檢驗(yàn)。究其根本，是由于基層財(cái)政扛起了過(guò)多的支出責(zé)任所導(dǎo)致的。這意涵了兩個(gè)重要的政策啟示：一是事權(quán)與支出責(zé)任劃分有待明晰。翻看有關(guān)于應(yīng)急時(shí)期下央地間支出責(zé)任的一些規(guī)定會(huì)發(fā)現(xiàn)，其主要內(nèi)容大多是原則性、抽象性和概括性的，不具有可操作性。從而導(dǎo)致地方政府承擔(dān)過(guò)多的應(yīng)急支出責(zé)任。二是在全國(guó)范圍內(nèi)的突發(fā)事件中，中央一級(jí)財(cái)政應(yīng)處于主要支出地位。在一場(chǎng)公共衛(wèi)生危機(jī)中，地方的支出是具有外部性的，如果把支出責(zé)任壓在地方肩上，勢(shì)必導(dǎo)致效率的喪失。因此，中央應(yīng)該對(duì)這種影響到全國(guó)范圍的重大事件扮演“主人翁”地位，承擔(dān)更主要的支出責(zé)任。這既是我國(guó)社會(huì)主義“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢(shì)的彰顯，又是形塑?chē)?guó)家財(cái)稅體系未來(lái)改革方向的應(yīng)運(yùn)。

　　（本文系北京大學(xué)“新型冠狀病毒感染的肺炎防控攻關(guān)專(zhuān)項(xiàng)課題（人文社科類(lèi)）”一般項(xiàng)目和北京大學(xué)公共治理研究所專(zhuān)項(xiàng)課題資助研究項(xiàng)目（YQZX202008）“應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件‘緊急預(yù)算’制度的構(gòu)建及政策建議——以新冠肺炎應(yīng)急財(cái)政支出為例”的階段性研究成果）