作者：張英男（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員）

　　糧食，乃國之根本、民之命脈。地為糧之本，守住耕地數(shù)量和質(zhì)量紅線是保障糧食安全的基石。習(xí)近平總書記多次強調(diào)“像保護大熊貓一樣保護耕地”“要采取‘長牙齒’的硬措施，落實最嚴(yán)格的耕地保護制度。”黨的二十大報告明確提出“全面推進鄉(xiāng)村振興”，其中包括“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，深入實施種業(yè)振興行動，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，健全種糧農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”統(tǒng)籌糧食安全與活化鄉(xiāng)村經(jīng)濟是未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的重大課題，亟待通過深化耕地保護模式的創(chuàng)新，探索面向多元價值訴求的耕地保護新途徑，在夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的同時為其蓄勢賦能。

　　多重影響與多元空間價值訴求下的耕地保護

　　務(wù)農(nóng)重本，國之大綱。糧食安全是“國之大者”，保障糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給是耕地保護的首要目標(biāo)，以應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻的國際形勢及極端氣候事件引發(fā)的全球糧食供應(yīng)鏈波動。同時，耕地作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素，其合理開發(fā)利用是鄉(xiāng)村空間價值實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。然而，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益低下，在有些地方，不少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體甚至部分基層治理主體，對于種植糧食作物的積極性并不高，導(dǎo)致耕地“邊際化”現(xiàn)象層出不窮。那么我國的耕地保護該如何統(tǒng)籌兼顧基于底線思維的糧食安全和基于發(fā)展視角的鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長？

　　傳統(tǒng)的以糧食生產(chǎn)為主的耕地保護價值觀已無法滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實需求，無法使耕地資源的多功能價值得到顯化，推動鄉(xiāng)村空間價值在國家、社會、企業(yè)之間進行有效價值交換，亟待深化耕地保護轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。其一，效率與風(fēng)險需要得到有效統(tǒng)籌，不能單純關(guān)注保障糧食安全的底線約束而忽視了農(nóng)戶的發(fā)展權(quán)益；其二，耕地的多功能屬性可以創(chuàng)造更高的經(jīng)濟價值，合理開發(fā)和利用耕地的經(jīng)濟及非經(jīng)濟產(chǎn)出潛能，有助于推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展；其三，耕地多功能管理可以滿足多元主體的利益訴求，既滿足政府對于糧食安全等風(fēng)險防控的關(guān)切，也滿足社會公眾對耕地的非生產(chǎn)性功能需求，同時還會激發(fā)農(nóng)民參與耕地保護的內(nèi)生動力。

　　耕地保護的多功能轉(zhuǎn)型可助推鄉(xiāng)村多維空間價值實現(xiàn)

　　回顧我國耕地保護制度的歷史嬗變過程，可以看出其已經(jīng)歷由傳統(tǒng)的單純根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剛性需求而僅關(guān)注數(shù)量管控，到數(shù)量與質(zhì)量并重的雙重管理，再到“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體管控的多元價值逐步顯化的賦能治理路徑。然而，為推進生態(tài)文明、糧食安全與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展，單純關(guān)注數(shù)量、治理及生態(tài)三個維度并不能賦予廣大生產(chǎn)主體的生產(chǎn)積極性，這也是近年來華北“楊上糧下”、華南“占田植桉”、長江中下游“雙改單”等土地粗放利用現(xiàn)象出現(xiàn)的根源所在。因此，基于多功能價值視角的“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、效益”多維耕地保護框架更適合當(dāng)今的時代需求，符合耕地資源、資產(chǎn)、資本價值實現(xiàn)的內(nèi)在運行規(guī)律。

　　實現(xiàn)“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、效益”的多維協(xié)調(diào)是耕地多功能管理的內(nèi)在要求。堅持耕地數(shù)量的剛性管控與耕地儲備的安全底線是耕地保護的基礎(chǔ)。在數(shù)量與質(zhì)量管控的基礎(chǔ)上，要統(tǒng)籌兼顧耕地利用的生態(tài)價值與經(jīng)濟效益，將堅守與開放相結(jié)合，在保護耕地的同時，通過多元手段，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與產(chǎn)業(yè)融合。例如可以通過耕地資源的糧食生產(chǎn)、維持農(nóng)戶生計、維持生物多樣性、固碳釋氧、景觀美學(xué)等多重空間價值的開發(fā)，在具有市場潛力的區(qū)域，打造田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等，塑造“符號化”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的商品化。雖然耕地保護的核心在于保障糧食安全、防范風(fēng)險、守住底線，但耕地的經(jīng)濟效益是“吸引”其經(jīng)營主體“留在鄉(xiāng)村”的主要因素，是激勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免“棄耕”“撂荒”等問題發(fā)生的根本。因此，在尊重耕地多元功能內(nèi)在聯(lián)系及其聯(lián)合生產(chǎn)特征的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)耕地保護的賦能治理是應(yīng)對復(fù)雜背景、實現(xiàn)“穩(wěn)糧食、保耕地、促增收”的有效方案。

　　耕地利用的多功能管理需要政府、市場和社會的有機協(xié)同

　　耕地的多功能屬性與政府、市場和社會多元主體的利益訴求相契合，因此需要通過耕地治理模式的轉(zhuǎn)型增進二者之間的相互嵌入性與關(guān)聯(lián)性。在中國的基本國情及現(xiàn)實環(huán)境下，政府話語權(quán)的強勢地位奠定了我國耕地保護的基調(diào)，“守住耕地紅線、保障糧食安全”是政府最為關(guān)注的，兼顧著實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)。然而耕地資源的多功能利用與多元價值實現(xiàn)并非僅僅依靠政府的頂層設(shè)計及宏觀決策便可以實現(xiàn)，其更多遵循的是市場規(guī)律，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的多功能供給與城鄉(xiāng)居民消費需求的有機結(jié)合是其中的關(guān)鍵之一。同時，增強社會對耕地多元價值的認知、提高社會對生態(tài)文明的認知能力，有利于多功能農(nóng)業(yè)與社區(qū)、餐桌的有機銜接以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地經(jīng)濟市場的發(fā)展。

　　因此，耕地多功能管理需要政府所發(fā)揮的政策、規(guī)劃作用，市場的供需調(diào)節(jié)以及社會的引導(dǎo)有機協(xié)同。政府在耕地多功能治理中更多是以控制與約束的方式來進行耕地利用方式、方向的管控，主要通過政策與規(guī)劃兩種手段來實現(xiàn)。在政策制定上，通過頂層設(shè)計在強調(diào)數(shù)量、質(zhì)量剛性管控的同時，鼓勵耕地的多功能開發(fā)利用，同時在科學(xué)分析耕地多功能空間組織特征的基礎(chǔ)上進行合理的空間布局，并通過國土空間綜合整治，建設(shè)具有高價值的多功能農(nóng)業(yè)空間。市場在耕地多功能管理中的基本邏輯遵循“選擇與競爭”的規(guī)律，要有效分析耕地多功能供給與需求，鼓勵多元主體參與耕地多功能經(jīng)營與管理，加大耕地直接經(jīng)營者參與多功能經(jīng)營的補貼力度，形成有序高效的市場格局。社會在耕地多功能管理中的作用更多是思想與意識的引導(dǎo)，增強公眾對環(huán)境友好型土地利用方式的認識并積極參與耕地多功能經(jīng)營的監(jiān)督、組織與實施。最終，形成政府、市場和社會有機協(xié)同的耕地多功能管理新格局。