作者：許耀桐（福建師范大學特聘教授、中央黨校（國家行政學院）一級教授）

　　“堅持以制度建設為主線”，是黨的二十屆三中全會作出的一項重大戰(zhàn)略部署，貫穿著現(xiàn)實與未來的深刻意蘊。縱觀社會主義國家的發(fā)展歷程，在經(jīng)歷了由馬克思主義政黨領導的發(fā)動群眾、武裝斗爭、建立政權、實行改革之后，必然要把制度建設確定為黨和國家的工作重點。當下，中國特色社會主義正從進一步全面深化改革著手，為努力推進中國式現(xiàn)代化，推開了波瀾壯闊的制度建設。

　　明晰改革思路

　　對于當代中國如何進行制度建設，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，要“加強頂層設計、總體謀劃，破立并舉、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”。這一言簡意賅、富含深意的論述，為制度建設明晰了改革的基本思路和走向，成為制度建設總的指導思想和根本遵循。

　　首先，制度建設要“加強頂層設計、總體謀劃”。加強頂層設計和總體謀劃，是黨的十八屆三中全會就提出和確立的一個改革方略。對于這個改革方略，習近平總書記曾作出透徹闡釋：“要解決我們面臨的突出矛盾和問題，僅僅依靠單個領域、單個層次的改革難以奏效，必須加強頂層設計、整體謀劃，增強各項改革的關聯(lián)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。”現(xiàn)在，把這一方略運用于制度建設，仍舊管用、依然有效。而且，與十余年前相比，面對新的形勢和要求，必須進一步全面深化改革，繼續(xù)完善各方面制度機制，因而制度建設的任務更為繁重艱巨，加強頂層設計更顯突出重要性。如果不能全景式俯瞰和把握制度建設全局，采取總體構想和戰(zhàn)略謀劃，做到胸中有數(shù)，自上而下地層層系統(tǒng)設計，難免顧此失彼、左支右絀，無法取得制度建設的成效。

　　其次，制度建設要“破立并舉、先立后破”。我國現(xiàn)在的制度建設不是在一張白紙上進行的，而是要對已有的不合時宜的制度實施改革，通過破除舊制度，建立起新制度。破立并舉，彰顯了生動的辯證法思想。不破，何以談立；不立，又豈能破；如果只破不立，就會陷于無制度的失范無序狀態(tài)；如果只立不破，就會造成新舊制度間長久的摩擦沖突。因此，只有堅持破立并舉，既破又立，把該破的制度堅決破掉，把該立的制度及時立起來，才能不失時機地推動全面深化改革，并使其得到制度的有力保障。在實行制度建設破立并舉時，還要注重先立后破。習近平總書記指出：“需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。”這是因為新制度替代舊制度需要一定的適應期和緩沖期。現(xiàn)實中常采用的“新人新辦法，老人老辦法”就是這個道理。新制度建立后，既要讓新制度先行運轉起來，又要允許舊制度延后破除，給予一段過渡期，這樣才能保持社會穩(wěn)定，使改革處于一個良好的環(huán)境。

　　最后，制度建設要“筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”。我國現(xiàn)有的制度在總體上可以劃分為根本制度、基本制度、重要制度三個類型和三個層次。第一層次為根本制度，這是起著頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用的制度，如黨的集中統(tǒng)一和全面領導制度、人民代表大會制度等。實踐證明，根本制度是完全科學正確的，不容任何懷疑、動搖，乃至詆毀、否定，因此采取鞏固、筑牢的制度建設方式。第二層次為基本制度，這是體現(xiàn)國家政治、經(jīng)濟、社會生活基本原則并發(fā)揮重大影響的制度。我國的經(jīng)濟、政治、社會等方面的基本制度，也被實踐證明是完全正確的，因此采取健全、完善的制度建設方式。第三層次為重要制度，這是由根本制度和基本制度派生的、在國家治理各領域各方面發(fā)揮重要影響的制度。與定型化、穩(wěn)定化的根本制度、基本制度不同，重要制度要隨著國家治理的新實踐而不斷進行增量供給，因而需要采取填補空白、創(chuàng)新的制度建設方式。

　　建構制度體系

　　制度建設，既是單個制度具體形成、逐步建立與健全完善的過程，也是將一個個制度組合集成周密、協(xié)調(diào)與系統(tǒng)化制度體系的過程。單個制度建設與制度體系建設是相互依存的，二者之間有著密切的內(nèi)在關系。沒有單個制度的建設，就不可能形成制度體系；缺失了整體的制度體系建設，單個制度最終也無法發(fā)揮出最好的制度作用。就制度建設的客觀進程而言，總是先進行單個制度建設，爾后再進行系統(tǒng)的制度體系建設。

　　自改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期以來，我國已徹底改變了以往忽視制度建設，各行各業(yè)缺乏法律法規(guī)制度的狀況。據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2009年8月底，全國人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的法律229件，國務院共制定了現(xiàn)行有效的行政法規(guī)682件；地方人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)7000余件；民族自治地方人大共制定了現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例600余件；5個經(jīng)濟特區(qū)共制定了現(xiàn)行有效的法規(guī)200余件；國務院部門和有立法權的地方政府共制定規(guī)章2萬余件，總計近3萬件，從根本上扭轉了很長時間以來無法可依的局面。黨的十八大以來，我國繼續(xù)大力進行法律法規(guī)立法制度建設。同時，黨的制度建設也邁開了大步，截至2023年6月底，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3802部。其中，近10年來新制定、修訂的占70%以上。正是基于我國的國家法律制度和黨內(nèi)法規(guī)制度已經(jīng)比較健全完善，黨的二十屆三中全會通過的《決定》中明確指出，“各領域基礎性制度框架基本建立”，并由此出發(fā)闡述了今后的“制度體系”建設問題，強調(diào)要“更加注重系統(tǒng)集成”。

　　當前，我國制度建設的重點轉向建構制度體系，除了對已建立的制度進行系統(tǒng)集成，《決定》還提出了十項新的、主要的制度體系建設任務：一是健全宏觀經(jīng)濟治理體系和完善宏觀調(diào)控制度體系；二是健全國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系；三是健全全過程人民民主制度體系與完善基層民主制度體系；四是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系和健全保證憲法全面實施制度體系；五是健全保障和改善民生制度體系；六是完善基本公共服務制度體系；七是完善收入分配制度和構建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系；八是形成有效增加低收入群體收入、穩(wěn)步擴大中等收入群體規(guī)模、合理調(diào)節(jié)過高收入的制度體系；九是完善生態(tài)文明制度體系；十是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和管理制度體系。這十項制度體系建設工程，廣泛涉及經(jīng)濟、政治、法制、社會、生態(tài)文明等領域，成為當前我國進行制度建設、建構制度體系的新任務、新目標。

　　助力優(yōu)勢轉化

　　黨的二十屆三中全會作出的堅持以制度建設為主線的重大戰(zhàn)略部署，不能被簡單地理解為制度建設就是制度本身的建設，即制度的改革修訂或創(chuàng)新增加。當代中國的制度建設，是要把我國的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，是遠比制度的修訂和增添要緊的事。對此，習近平總書記在黨的二十屆三中全會上作關于《決定》的說明時明確提出要求，必須“不斷把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”。

　　制度的重要性在于，它決定著國家的貧富禍福、盛衰興亡，“就像制度影響現(xiàn)實生活中的行為和激勵因素一樣，它們會決定國家的成敗”。國家的強大，在于制度的優(yōu)良；國家之間的競爭，就是制度優(yōu)勢的競爭。只有制度上具有優(yōu)勢，才能由此產(chǎn)生并進一步轉化為巨大的國家治理效能。中國特色社會主義制度，由于堅持人民至上的理念和以人民為中心的發(fā)展思想，因而是“人民的國家制度”，比起其他國家的制度更有韌性、更勝一籌。黨的十九屆四中全會總結概括了我國國家制度和國家治理體系具有的十三個方面的顯著優(yōu)勢，成為中國特色社會主義制度自信的充分依據(jù)。然而，需要清醒地認識到，制度優(yōu)勢不直接等于治理效能。要使制度優(yōu)勢真正發(fā)揮出治理效能，必須凝神聚力、群策群力，做好四個方面的工作。

　　其一，強化領導力。辦好中國的事情，關鍵在黨的領導。黨的領導是將我國制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能的根本保證，各級黨委務必把此項工作抓緊抓好，充分、切實、全程地履行職責。黨的領導力不僅體現(xiàn)為黨的率先垂范，而且要求黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，形成人大、政府、政協(xié)等各組織機構盡施所長、勠力同心的局面，使制度優(yōu)勢落實到國家治理的各領域、各環(huán)節(jié)、全過程，合力提升治理效能。

　　其二，強化執(zhí)行力。制度的生命力在于執(zhí)行，沒有貫徹執(zhí)行，再好的制度也只是鏡中花、水中月。制度的執(zhí)行力越強，國家治理的效能就會越高。強化制度執(zhí)行力，要強化制度意識，形成自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度的社會環(huán)境氛圍。習近平總書記指出：“堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋’。”制度一經(jīng)形成就要嚴格遵守，確保執(zhí)行力雷厲風行，任何干擾都阻止不了。

　　其三，強化監(jiān)督力。對于制度執(zhí)行落實的深淺程度和治理效果如何，必須施以嚴格監(jiān)督，進行認真、科學的評估，得到實事求是的反饋。只有強化監(jiān)督力，制度才能真正落地開花，治理才能取得顯著成效。強化制度的監(jiān)督力，必須實施專職專責的監(jiān)督，也要實行群眾與社會輿論的監(jiān)督，形成嚴密的監(jiān)督網(wǎng)。強化制度的監(jiān)督力，還要進行日常監(jiān)督、實時監(jiān)督、重點監(jiān)督、“貼身”監(jiān)督，各種監(jiān)督方式同時并舉、同向發(fā)力，確保監(jiān)督到位和有力。

　　其四，強化科技力。當代信息化和高科技的迅猛發(fā)展，為全面深化改革和推進中國式現(xiàn)代化提供了強勁動力。以習近平同志為核心的黨中央已經(jīng)將科技支撐納入國家治理體系。人工智能、大數(shù)據(jù)和數(shù)字政府構成的強大科技力，對制度的貫徹執(zhí)行、評估反饋和監(jiān)督產(chǎn)生著深刻影響，無疑為制度優(yōu)勢轉化為治理效能插上了騰飛的翅膀，促進治理效能快速提升。

　　（本文系國家社科基金重大項目“馬克思主義國家治理理論研究”（22&ZD005）階段性成果）