作者：趙檀（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

　　基層形式主義，表現(xiàn)為在政策執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)表面形式，忽略工作實(shí)際效果。當(dāng)前，政府和學(xué)界關(guān)注的形式主義，主要發(fā)生在基層政府的日常活動或一般程序中，如開會、督導(dǎo)檢查等。但是，筆者在各地的田野調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，還有一種普遍發(fā)生在政府體制內(nèi)部運(yùn)行中的形式主義，其目的是應(yīng)對考核中有明確數(shù)字或數(shù)量要求的指標(biāo)任務(wù)，也就是“數(shù)據(jù)形式主義”。

　　“數(shù)據(jù)形式主義”的突出特征

　　“數(shù)據(jù)形式主義”的主要表現(xiàn)是，為達(dá)到某一量化指標(biāo)，基層政府通過各種非常規(guī)方法，從表面或賬面上實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)”，但并未產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性效果。同時(shí)，這種做法還耗費(fèi)了政府資源，增加了基層負(fù)擔(dān)，損害了政府的公信力，甚至可能影響上級的政策制定。

　　“數(shù)據(jù)形式主義”的突出特征是，基層政府是在經(jīng)過一系列有策略性、針對性操作和運(yùn)作后，確實(shí)在現(xiàn)實(shí)中“拉高”了某項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)，因此與通常意義上的“數(shù)據(jù)造假”有明顯區(qū)別。同時(shí)，相比“文山會海”和“處處留痕”等傳統(tǒng)的形式主義行為，“數(shù)據(jù)形式主義”給基層政府帶來的負(fù)面影響更為直接，也更為深遠(yuǎn)。所以，在當(dāng)前中央高度重視深化整治形式主義為基層減負(fù)的背景下，政府和學(xué)界需要關(guān)注的不僅是基層形式主義的表面和傳統(tǒng)形式，也需要關(guān)注形式主義的深層和新表現(xiàn)，這樣才能更有效地解決基層難題，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

　　“數(shù)據(jù)形式主義”是現(xiàn)有考核體制的一大障礙

　　筆者認(rèn)為，“數(shù)據(jù)形式主義”現(xiàn)象近年來的泛化增長，是對基層政府考核體系的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在某種程度上成為現(xiàn)有考核體制的一大障礙。最近若干年，基層治理的重要特點(diǎn)是，一些上級機(jī)關(guān)過度注重對基層的考核指標(biāo)體系的細(xì)化設(shè)計(jì)，過于相信各種信息化手段對基層政府行為的監(jiān)督監(jiān)管。但在實(shí)際上，所謂嚴(yán)密、科學(xué)的考核指標(biāo)體系，也可能存在諸多的失靈和誤區(qū)。來自上級的許多考核指標(biāo)，有的取得了良好效果，也有的事與愿違，不僅增加了基層工作負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)了政府資源，還造成基層政府的行為扭曲，降低了民眾對于政府的信任度。建立基層政府的考核體系，需要講究適用的范圍和程度。對考核指標(biāo)的適當(dāng)運(yùn)用，也是提升基層治理效能的重要內(nèi)容。如果考核指標(biāo)無限泛化、深化，不僅無助于基層治理體系現(xiàn)代化，反而是對治理體系現(xiàn)代化的削弱。

　　“數(shù)據(jù)形式主義”的治理思路

　　當(dāng)然，上級對基層還要有必需的考核。有考核，就可能存在一般形式主義或者“數(shù)據(jù)形式主義”。筆者認(rèn)為，整治“數(shù)據(jù)形式主義”的關(guān)鍵，是推動基層績效考核的高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合調(diào)研的實(shí)際情況來看，對“數(shù)據(jù)形式主義”的治理思路，可從以下兩方面入手：

　　一方面，對基層政府的職責(zé)進(jìn)行更為清晰的劃分并提供制度性的保障，限制上級政府對基層的隨意“加壓”和“加碼”。在訪談中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，很多工作其實(shí)原本并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有履行的能力，但是由于被加入了考核中，還要進(jìn)行排名，才不得不尋找各種非常規(guī)的應(yīng)對辦法。只要一項(xiàng)工作被納入了考核中，那么不管這項(xiàng)工作是否屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍，也不管任務(wù)有多重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都只能想辦法完成。比如，不少檢查類和執(zhí)法類工作，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往缺乏專業(yè)的相關(guān)知識，或者不具備執(zhí)法的權(quán)限和能力，但是如果這些工作被賦予了考核分?jǐn)?shù)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就不得不選擇一些“形式主義”的應(yīng)對做法，以表明自己并不是不重視或者“不作為”，不然就可能會被上級追責(zé)。當(dāng)前，“全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)履行職責(zé)事項(xiàng)清單”在全國各地紛紛展開，被認(rèn)為是推動基層減負(fù)賦能的重要改革舉措。然而，如何合理地劃分和確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)，以及如何確保“履職清單”的執(zhí)行，同樣會對形式主義的整治起到至關(guān)重要的作用。

　　另一方面，要綜合運(yùn)用不同考評方法，避免“唯數(shù)據(jù)論”，加大對政策執(zhí)行效果的考評。筆者在調(diào)研中注意到，在一些地方，“數(shù)據(jù)形式主義”幾乎完全沒有出現(xiàn)，其原因是考核不光參考數(shù)據(jù)，還注重對工作實(shí)際效果的檢驗(yàn)。在這樣的考評體系下，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)壓力仍然不小，但是幾乎沒有任何“靈活處理”空間，只能扎實(shí)地推進(jìn)工作，按照實(shí)際情況上報(bào)數(shù)據(jù)。這并不是說所有的工作都應(yīng)該采取類似做法，也不是說數(shù)據(jù)不應(yīng)該成為考核的主要指標(biāo)。不同的政策工作有不同的特點(diǎn)，也不太可能存在一種適合所有政策工作的考評方法。但是，考核不只要看“結(jié)果”，也要看“效果”，而當(dāng)二者可以有效結(jié)合時(shí)，“數(shù)據(jù)形式主義”抑或是其他類型的形式主義，才會真正缺少滋生的空間。