作者：焦洪昌（中國政法大學教授，國務院參事）

　　今年的政府工作報告提出，“堅決防止違規異地執法和趨利性執法”。違規異地執法是指違反法定管轄原則與職權范圍，突破行政管轄區域開展的越位執法行為。趨利性執法是指執法人員偏離執法為民宗旨，將執法行為作為牟取個人、部門或地方利益的手段而開展的執法活動。違規異地執法和趨利性執法是行政執法權力異化的典型表現，其本質是對法治原則的背離。這類行為不僅易導致執法失序，也不利于提升行政執法質量、推進嚴格規范公正文明執法。防止違規異地執法和趨利性執法，必須通過法治手段為行政權力設定明確規范、劃定清晰邊界，構建權力運行的制度堤壩，確保執法權在法治軌道上規范有序運行。

　　違規異地執法和趨利性執法導致執法失序

　　對于法治政府建設而言，違規異地執法和趨利性執法違反了依法行政的內在要求，打破了執法標準的統一性，對法律法規實施公平性與可預期性產生負面影響。對于經營主體而言，違規異地執法和趨利性執法對民營企業的正常經營活動與企業家的人身財產安全構成了干擾或侵犯，增加了經營成本的同時亦損害了投資的活力與信心，削弱了經營主體對行政執法的信賴度。對于全國統一大市場的形成而言，這類行為所帶來的執法失序現象制約了地區間資源的合理配置與經濟的協同發展，阻礙了市場公平競爭，助長了地方保護主義勢力，不利于打造良好的營商環境。

　　違規異地執法和趨利性執法的背后映射出的是制度的疏漏、利益的驅動、監督的缺位和理念的偏差。從制度層面上看，是執法權力配置與管轄標準不明晰。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百零七條規定了地方各級人民政府的職責范圍與管理權限，明確了行政工作的管轄范圍僅限“本行政區域內”。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十二條確立“違法行為發生地”為行政處罰的管轄原則，第二十五條第一款規定“兩個以上行政機關都有管轄權的，由最先立案的行政機關管轄”。隨著區域間經濟聯系的增強，僅憑借“違法行為發生地”作為行政執法的判斷標準，難免因范圍寬泛引發執法部門爭奪管轄權，為違規異地管轄的滋生提供了空間。從利益驅動上看，執法部門經費保障不足與罰沒收入變相回流，進一步導致趨利性執法的發生。一方面，行政機關尤其是基層執法部門的執法經費存在缺口。另一方面，部分地區通過下達罰沒指標等隱性渠道變相回流至執法機關，將罰沒收入與人員福利、辦公經費、財政預算等掛鉤。這在事實上使得執法行為極易陷入“執法養人”“執法創收”的怪圈。從權力制約與監督上看，當前執法監督體系存在短板。一方面，行政執法的內部監督偏重于案卷評查與復議、問責等事后方式，難以及時對執法過程中的偏差予以糾正，行政執法協調監督尚不完備。另一方面，外部監督疲軟未能形成監督合力，異地執法與趨利性執法是人大監督、司法監督、輿論監督等外部監督的盲區。從執法理念上看，部分執法人員法治觀念薄弱，將法律視為管理的工具而非服務的底線，“權力本位”思想作祟引發擴張性執法問題，與法治政府建設要求的核心價值嚴重背離。

　　違規異地執法和趨利性執法背離法治原則

　　習近平總書記強調，法治是最好的營商環境。穩定、公平、透明的執法行為能夠消解民營企業和企業家的政策焦慮、穩定投資信心，進而激發經營的活力。然而，違規異地執法和趨利性執法在3個維度上背離了法治原則。

　　比例原則的調適性不足，表現為執法目標與手段的失衡。比例原則要求執法目的與執法手段之間滿足適當性、必要性、均衡性。以“遠洋捕撈”為代表的違規異地執法和趨利性執法活動往往超出必要的限度、突破了行政管轄的邊界，執法權演變成為達到逐利的目標而不擇手段的工具。尤其是在涉企執法行動中，常常出現就高不就低、違規頂格處罰的裁量傾向，使行政執法落入“高投入低效能”的治理悖論，背離了“最小損害實現最佳效果”的比例原則內核。

　　依法行政的制度性消解，源于執法行為的不可預期性。依法行政的原則要求行政執法必須在法律法規授權的范圍內活動，執法行為應當展現出對法的安定性的維護。然而在制度運行層面，行政執法裁量權的膨脹與地方政策的非正式干預，使得行政執法呈現出顯著的“運動式執法”特征，迫使企業無法預測涉企執法行為的制度邊界和尺度。這種不可預期性不僅削弱了法律法規的指引功能，更催生了經營主體對執法公正性與透明度的懷疑。

　　程序正義的合法性危機，表現為執法行為的程序空轉。正當程序原則要求行政執法必須嚴格遵守法定程序，符合公開、公平、透明的要求。違規異地執法常常伴隨著管轄擴張、程序跳躍等行為，有些執法機關未能履行跨區域執法協作溝通，即采取針對人身或財產的強制措施。趨利性執法為增加罰沒收入存在簡化流程、恣意裁量等問題，這類行為帶來的程序空轉與人權保障、合法權益保護需要不符。

　　完善制度規制違規異地執法和趨利性執法行為

　　為了打造優質的營商環境，依法有效平等保護企業和企業家合法權益，國家各部門已經著手規制違規異地執法和趨利性執法行為。公安機關先后出臺異地辦案協作“六個嚴禁”、禁止逐利執法“七項規定”等制度，最高檢開展“檢察護企”專項行動，國家發展改革委印發《全國統一大市場建設指引（試行）》，其中規定“不得違法開展異地執法或實行異地管轄，依法防止和糾正逐利性執法司法活動”。為了有效應對違規異地執法和趨利性執法的治理困境，需要從權力配置運行、執法理念更新、行政執法監督3個維度形成治理閉環。

　　明確執法管轄邊界，完善權力配置運行。治理的關鍵在治權。盡管《憲法》第一百零七條明確規定地方各級人民政府的職權范圍，但是違規異地執法和趨利性執法的根源仍在于執法管轄的邊界模糊與權力濫用，可以采取以下措施予以廓清：首先，推動行政執法權限的細化，對《行政處罰法》第二十二條、第二十五條所確立的管轄標準進行解釋，嘗試根據不同企業的經營范圍和事項細分管轄權限。其次，執法權限清單化，以負面清單的形式明確禁止跨區域執法的事項范圍。最后，建立健全行政執法異地協作機制，完善執法審批與平臺備案、及時溝通執法活動的依據和措施。

　　優化行政執法理念，斬斷違規逐利鏈條。更新執法理念，實現從“權力本位”到“權利本位”的觀念轉變，增強執法活動的靈活性與人性化，加快向服務型執法的轉變。同時，嚴格執行財政收支兩條線。一方面，實現對執法部門經費保障的全覆蓋。另一方面，嚴格落實罰沒收入全額上交統一管理，將執法質量作為執法部門考核的重要指標，從根源處斬斷部門利益與罰沒收入之間可能存在的關聯。

　　健全執法協調監督，數字賦能程序規范。黨的二十屆三中全會強調，“防止和糾正利用行政、刑事手段干預經濟糾紛”。首先，制定行政執法相關的監督條例，從權力監督的維度遏制違規異地執法和趨利性執法的發生。其次，開展涉企行政執法專項監督，以對企業和企業家最低影響為目標創新執法方式，構建影響評估制度，及時研判可能發生的不當執法行為，將行政執法監督常態化。最后，數字賦能行政執法監督活動，通過構建全流程執法監督平臺引入對不當或違規執法行為全過程的自動預警機制，強化過程控制。建立行政執法全國統一平臺，嚴格落實異地執法的平臺程序審批，增強對違規異地執法和趨利性執法的事前預防。

　　違規異地執法和趨利性執法的亂象不僅損害民營企業的切身利益，更會消減執法的公信力和權威性。為營造穩定、公平、透明、可預期的法治環境，執法機關不僅應當做好市場秩序的“守夜人”，更要發揮好民營企業發展的“服務者”身份。盡管一系列防止違規異地執法和趨利性執法的規定舉措已初見成效，但根除執法失序的積弊仍需久久為功，既要通過制度創新扎緊權力籠子、斬斷執法逐利鏈條，也要借助技術手段提升執法活動的透明度，將法治理念貫穿執法活動的始終。